PKO 현안문제와 그 활성화 방안 이시우 2006/05/06 625
군비통제 30집 2001
PKO 현안문제와 그 활성화 방안
- ARF 평화유지에 관한 전쟁법 세미나 발표문 -
PKO 현안문제와 그 활성화 방안
군비통제 자료
김 현 수 교수 (해군대학교)
목 차
* 세미나 개요
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 평화유지활동 지원에서 지역협력의 중요성
Ⅲ. 평화유지활동 지침의 법제화
Ⅳ. 결 론
< 세미나 개요 >
미․소 양대진영에 의한 세계질서의 헤게모니가 탈냉전시기의 도래로 다자주의에 입각한 다자간 안보협력 체제로 급격히 변화되어 국가간 안보협력문제는 21세기의 가장 중요한 국제적 이슈의 하나로 자리잡게 되었다. 이는 정치․군사․경제․사회․문화 등 포괄적 안보위협을 국가간 대화 등 비폭력적․평화적 협력을 통하여 사전에 예방하고 해결함으로써 국제질서의 안정과 평화 및 국가간 신뢰구축 등을 제도적으로 보장하기 위한 목적에서 출발한 것이다.
이러한 목적달성을 위하여 동아시에서도 아세안 지역안보포럼(ASEAN Regional Forum: ARF)이 결성되어 동아시아 지역 다자간 안보대화의 중요 회의체로서 회원국간의 신뢰구축에 상당한 기여를 해오고 있다. 또한 ARF는 그 결성취지를 구체적으로 실현하고자 해양분야 및 전쟁법 분야 전문가회의를 매년 지속적으로 실시하여 왔다. 그 결과 금번 “평화유지와 전쟁법과의 관계”라는 주제로 제2차 전쟁법 세미나가 태국정부 주최로 방콕에서 2001년 8월 7일부터 10일까지 4일간에 걸쳐 개최되어 22개국 국방부/외교부 대표 106명이 참가하여 성황리에 진행되었다.
본 세미나는 특히 최근에 그 중요성이 다대해진 평화유지활동에 관한 법적 측면을 전쟁법에 입각하여 분석․토론함으로서 향후 합법적인 평화유지활동을 수행할 수 있도록 하는 법적 기초를 다지며 동시에 평화유지활동에 참가하는 국가 및 관련 요원들의 법적 지위문제를 명확히 하여 이들의 효율적․안정적 임무수행을 보장할 수 있도록 하는 이론적․실무적 접근을 함에 있다.
또한 이러한 목적달성의 구체화를 위한 민간․군간의 지역협력의 중요성도 언급하고 있다. 금번 세미나에서 논의된 주요 내용을 보면 전쟁법과 평화유지작전, 유엔 및 부속인원 안전에 관한 유엔협약규정, 전쟁범죄의 처리에 관한 문제, 국제형사법원의 관할권, PKO에 있어서의 민간․군 협력문제, 유엔 및 연합군간 교전규칙, PKO 참가자에 대한 지원 문제, 국제질서회복 및 유지문제, 각국의 PKO 참여 현황 및 권고사항 등이 집중적으로 논의되었다. 특히 현 평화유지활동에서 일어나고 있는 여러 가지 문제를 유형별로 시나리오화하여 구체적인 작전수행시 제기되는 전쟁법․인도법 등의 문제점들을 집중 논의한 후 바람직한 해결책을 도출하여 실질적인 세미나 효과를 가져다 주었다.
본 세미나를 통하여 평화유지활동에 관한 ARF 회원국간의 협력증진, ARF 회원국간 평화유지 신뢰구축 기회제공, PKO 관련 전쟁법 문제에 관한 전문가 의견 및 정보교환, PKO 민간․군간 협력방안 도출 등의 효과를 가져왔으며, 이는 향후 PKO 활성화를 위한 회원국간 협력증진에 커다란 기여를 하리라고 본다. 또한 이러한 국제세미나에 적극적으로 참여하여 우리의 입장을 분명히 함으로서 ARF 회원국으로서의 확고한 위치구축 및 국제사회에서의 명실상부한 주권국가로서의 지위고양에 기여를 할 수 있는 좋은 기회였다고 평가할 수 있다.
전쟁법 세미나는 ARF 회원국간에 정례화된 국제적 성격을 가진 것으로서 우리 정부의 활동사항을 회원국에게 홍보함과 동시에 우리의 입장을 분명히 전달할 수 있는 중요한 기회임에 틀림이 없다. 따라서 우리도 이러한 국제세미나에 지속적으로 참가하여 국제사회에서 제기되고 있는 전쟁법 문제에 신속히 대응할 수 있는 능력을 함양시키도록 해야함과 동시에 수집된 자료의 국내전파 및 관련부서에의 실무활용 등으로 합법적 군사작전을 수행할 수 있는 법적 기초를 튼튼히 해야할 것으로 보인다.
한편, 본 세미나에 참석하여 “PKO 현안문제와 그 활성화 방안”이라는 내용의 글을 발표하였는바, 본 발표는 현재 동티모르에서 우리의 평화유지군이 참여하고 있는 현실을 고려해 볼 때 시기적절한 내용이라고 사료되어 본고에서는 이 발표를 요약한 내용을 국문 및 영문으로 함께 소개하고자 한다.
I. 서 론
제2차 세계대전으로 세계질서의 철저한 붕괴와 대전의 비극을 뼈저리게 경험한 강대국들은 전쟁을 예방하여 평화를 유지하고, 분쟁을 평화적 수단에 의해 해결토록 하며, 국제평화와 안전을 위협하는 행위가 존재할 경우에는 집단안전보장체제로써 공동으로 대처하여 세계평화를 유지하고자 이상적인 국제기구의 창설을 염원하였으며, 그 결과 국제연합이 탄생하게 되었다.
그러나 냉전과 더불어 집단안전보장의 발동기초가 되는 안전보장이사회 내에서의 강대국간의 합의를 기대할 수 없게됨에 따라, 고유한 의미의 국제연합군의 창설은 사실상 불가능하게 되었다. 이러한 현실속에서 강대국의 개입을 억지하여 국지전의 확대를 저지하고, 나아가 분쟁의 평화적 해결을 위한 국제연합의 새로운 대응수단으로 평화유지활동이 등장하게 되었다.
국제연합의 평화유지활동(Peace-Keeping Operation : PKO)은 국제평화와 안전의 유지를 위한 새로운 유형으로 인식되고 있지만, 국제연합 헌장의 기초자들이 예상치 못했던 활동이었던 만큼 동 활동의 창설, 편성, 지휘 및 통제, 임무수행 및 종료상의 원칙들을 둘러싼 국가간 의견의 대립은 심각하여 그 원활한 활동이 저해되기도 했었지만, 많은 어려움 속에서도 국제연합은 평화유지활동을 계속하여 왔다.
냉전구조의 와해는 국제질서에 새로운 변화를 가져왔다. 미국과 소련의 양극체제로 상징되었던 이데올로기 중심의 국제관계가 경제적 측면을 중시하는 다극적 국제관계로 변하고, 지역국가내의 갈등이 증폭됨에 따라 국제연합의 국제평화와 안전에 대한 공헌은 증대하고 있다. 본질적인 면에서는 다소의 차이가 있겠지만 소수의 국가에 의한 국제질서의 운영방식이 약화되고 있는 반면, 국제연합이라는 큰 틀 안에서의 다수국가의 협력에 의한 국지적 분쟁의 해결이라는 새로운 방식이 정착되고 있는 현실이다.
그 결과 국제연합의 평화유지기능은 점차 더 확대될 것으로 보이며 국제연합을 통한 평화유지방안의 연구가 어느 때보다도 절실한 실정이다. 왜냐하면 강대국들이 주도하는 국제연합의 권위내에서 국제분쟁을 해결치 못한다면 강대국들의 이해관계가 얽히고 분쟁당사자들의 이익과 감정이 뒤섞인 지역분쟁이 분쟁지역만의 비극에 그치지 않고 세계대전과 같은 인류의 파국을 불러올지도 모를 전면전으로 비화될 가능성을 배포하고 있기 때문이다.
국제연합 평화유지기능의 하나인 평화유지활동은 국제연합 헌장의 명시적 근거규정이나 구체적 활동원칙의 규제없이 필요에 의해 생성, 발전되어 왔지만 비록 제한된 역할이기는 하지만 세계평화와 안전의 유지 및 분쟁억제에 성공적인 역할을 수행하여 국제연합의 주요한 업적의 하나로 평가받고 있으며, 지구촌 곳곳의 국지적 분쟁에서 활발히 활동하고 있다. 이에 동 활동의 지원에서의 지역협력 증진문제가 활동의 성패를 가름하는 중요한 요소가 되고 있다.
II. 평화유지활동 지원에서 지역협력의 중요성
평화유지활동은 특정 사태를 격리, 안정시키고 적대세력간에 완충역할을 하며 제3국의 분쟁지역으로의 진입을 막기 위해 현지에 파견된다. 즉 직접 국제분쟁의 해결을 기하는 것이 아니라 당해 분쟁이 무력충돌로 치닫는 것을 방지함으로써 평화적 해결 가능성을 회복 또는 유지하려는 것으로 어떤 사태에 직면하여 평화적 해결은 시기상조이나 평화의 강제 또한 아직은 불필요하다는 판단 위에 이루어지는 활동이다. 이와 같이 평화유지활동은 평화의 강제나 집행 또는 수립을 위한 행위가 아니라 평화를 유지하는 비강제적 행위이기 때문에 그 특성상 원칙적으로 무력을 사용할 수 없는 것이다.
평화유지활동의 강점은 비무력적 성격에 있다. 평화유지군의 실질적인 힘은 무력에서 나오는 것이 아니라 공정한 제3자로서의 국제연합의 도덕적 권위에서 나오며 위협적인 성격을 띠지 않으므로 분쟁당사국은 체면을 유지하면서 활동에 따를 수 있다. 이러한 점에서 무력사용의 제한은 동 활동에 실질적으로 도움이 되는 셈이다. 그렇다고 해서 평화유지군이 평화주의자에 의해서 수행되는 것은 아니라 훈련된 군인에 의해 수행되는 것이 현실이다. 그것은 정전감시와 군대철수검증과 같은 동 활동의 군사적 임무를 수행할 수 있는 기술과 능력을 가진 조직체가 군대이외 특별한 대안이 없기 때문이다.
평화유지활동은 그 비강제적 특성으로 인하여 일정한 한계를 가질 수밖에 없으며, 이를 극복하기 위해서는 참여국들 간의 긴밀한 협조와 지원이 매우 중요하다. 특히 임무를 수행중인 현지에 관한 정보 및 군수지원 등의 문제에서 지역간의 협력이 절실하다.
III. 평화유지활동 활성화 방안
1. 평화유지활동 지침의 법제화
국제연합 평화유지활동은 헌장상의 규정에 의한 것이 아니라 총회나 안전보장이사회의 결의에 의해 창설되었고 그 원칙도 관행을 통하여 발전되어 왔기에 동 활동의 원칙이나 이론이 결여되어 있었다. 물론 원칙의 정립을 위한 국제연합 기관들의 노력이 없었던 것은 아니다.ꡐ평화유지활동에 관한 특별위원회ꡑ(Special Committee on the Peace-Keeping Operations)의 활동과 공식초안, 각 활동의 창설을 전후한 사무총장의 보고서, 국제연합의 관행 등 장시간동안 다방면에 걸친 법제화 노력이 경주되었으나 냉전기간 중 양진영간의 대립과 국제연합의 정치도구화, 제3세력의 국제연합 가입과 세력화, 강대국들의 의도적 회피 등 여러 가지 이유로 평화유지활동의 창설, 편성, 지휘 및 통제, 임무수행 및 종료 등을 규제할 확립된 일반원칙을 마련하지 못하였던 것이다.
하지만 지금까지의 활동을 통해 그 경험이 선례로 쌓이면서 동 활동의 성격은 점차 뚜렷하게 되었고, 일부 문제를 제외한 평화유지활동의 원칙들은 대체적인 합의점을 도출, 그 윤곽을 그려나가고 있다. 이는 평화유지활동이 국제적 목적달성을 위하여 오늘날의 국제사회가 의존할 수 있는 하나의 절차로 확립되었음을 의미한다. 따라서 평화유지활동을 규제하고 있는 원칙들을 보다 구체화하여 법적 원칙으로 확립함으로서 관련국들 간의 불필요한 마찰을 사전에 예방하고 활동요원들의 법적 지위를 명확하게 하는 것이 동 활동에 참여하는 국가 및 개별국 군대간의 협력을 증진시키는데 중요한 요소가 될 것이다.
2. 정치와 군사목표가 조화된 임무설정
평화유지활동은 아무리 그 기능이 강화되었다 하더라도 기본적으로 평화유지활동이라는 범주를 벗어날 수 없는 것이므로, 그 자체가 분쟁을 직접 해결하는 수단이 될 수는 없으며, 아직까지는 분쟁당사자간 분쟁해결을 위한 합의가 이루어졌을 때에 이를 지원하는 보조적 수단으로 남을 수밖에 없다. 따라서 평화유지활동에 착수하기 위해서는 분쟁해결을 위한 포괄적이고 정치적인 해결방향이 잘 설정되었는가를 먼저 살펴보고, 이러한 정치적 해결을 잘 지원할 수 있도록 평화유지활동이 감당할 수 있는 범위내에서 군사계획을 수립하는 것이 바람직하다 할 것이다.
아무런 정치적 해결책을 해결방향이 설정되지 않은 상태에서 포괄적 목적만 설정한 채 평화유지활동을 전개하게 되면 계속적으로 임무를 변경해야 하고 일관성 있는 군사적 목표를 달성하기도 어려울 것이다.
3. 효율적 지휘통제체계 정립
급증하고 있는 평화유지활동 소요를 적절히 통제하기 위해서는 평화유지 임무에 대한 기획, 훈련, 통신, 지휘 등을 효율적으로 수행할 통제장치가 필요하나 현재 이러한 역할을 지원할 충분한 참모기능을 갖추지 못하고 있다. 특히 평화유지군 사령부는 각국에서 파견된 연합참모 요원으로 구성되어 있어 사령관의 지휘 통제 능력 발휘에 많은 제한을 주고 있다.
또한 많은 국가들이 자국에서 현지에 파견한 부대의 지휘통제에 영향력을 행사함으로서 현지 사령부를 어렵게 하고 있다. 실제로 유엔 사무국에서 수립한 임무와 시행지침을 부여받은 현지 근무요원들은 부여받은 임무자체가 현실성이 부족하고 정확성과 적시성이 결여된 경우가 많을 뿐만 아니라 이를 수행하는데도 많은 어려움에 직면하고 있다. 그리고 현장에서 즉각적인 조치가 필요한 건의나 요청이 유엔 사무국의 능률성과 효율성에 대한 회의가 제기되는 경우가 많다.
따라서 효율적인 지휘통제 체계를 정립함으로써 평화유지활동의 임무달성을 효과적으로 지원할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 할 것이다.
4. 상시적인 재정 및 군수지원체제 확립
평화유지활동 지원을 위한 상시적인 재정 및 군수지원 체제의 불비는 평화유지활동의 원활한 수행을 어렵게 하고 있는 주요한 원인의 하나이다. 일반적으로 평화유지활동의 군수지원체제는 활동이 시작된 지 2-3개월이 지나야 운용되거나, 강대국들의 군수지원체제를 이용하는 것이 통례인 바, 통상의 경우 3개월간의 자급자족 소요를 참여국이 휴대케 함으로써 병력파견 국가의 재정부담을 증가시켜 파견을 꺼리게 하는 요인으로 작용하고 있다.
현재 평화유지활동은 예산부족에 더하여 현지작전을 지속시킬 수 있는 군수지원 능력의 부족으로 어려움을 겪고 있다. 따라서 동 활동의 효율적인 수행을 위해서는 재정 및 군수지원 문제에 있어서의 각국의 협력이 필수적이다.
5. 인적 및 물적 교류의 활성화
평화유지활동을 효과적으로 진행하기 위해 그리고 특정과업을 효과적으로 기획하고 실행하기 위해서는 분쟁당사자들의 군사력 규모, 부대배치, 지뢰지대 위치, 폭력행위가 이루어지는 정도, 활동지역의 지리 경제 사회적 특성에 관한 정보의 필요성은 절실하다. 또한 획득된 정보의 처리 및 전파를 위해서는 더욱 진전된 절차와 체계를 필요로 한다.
이러한 정보의 수집에서부터 전파까지의 각 단계를 효율적으로 수행하기 위해서는 평소 그리고 활동전개 중 인적 및 물적 교류의 활성화가 매우 중요하며 이러한 교류를 통하여 요원들의 안전과 활동임무의 달성을 담보할 수 있을 것이다.
6. 철저한 준비 및 교육
평화유지활동의 제반임무를 성공적으로 수행하기 위해서는 철저한 사전준비가 중요하다. 병력을 분쟁지역에 파견하기 전에 보통 현지의 평화유지활동에 대한 실태파악이 선행되어야 한다.
주요 조사내용으로는 1)분쟁의 성격이나 현지의 문화, 전통 등 정치, 사회, 문화 전반에 대한 정확한 자료 2)부대운용에 관한 사항으로 지휘체계, 무기사용 및 주요임무 3)후방지원에 관한 사항 4)기타 각종지원에 관한 사항으로 인사, 위생, 교육훈련, 민생지원 등이 있다.
다음으로 참가요원에 대한 교육훈련이 필수적이다. 평화유지활동의 제원칙과 관련 국제법규를 엄격하게 준수하여야 한다. 그러기 위해서는 이에 대한 충분한 교육이 필요하다.
첫째, 평화유지활동이 성공하기 위해서는 동 활동을 규제하는 제원칙, 특히 임무수행상의 원칙인 비제재, 중립, 무력사용금지, 국내문제불간섭 원칙의 범위내에서 활동하여야 한다.
평화유지활동이 그 규제원칙에서 벗어났을 때의 부작용은 미국의 소말리아 군사작전의 실패에서 명백하게 드러났다. 분쟁지역의 상황이 평화유지활동 제원칙의 준수를 어렵게 하지만 관행을 통하여 수용된 제원칙은 동 활동의 각 단계에서는 반드시 보장되어야 한다.
둘째, 평화유지군에 적용되어야 할 가장 중요한 국제법규는 국제연합과 수용국간에 체결되는 평화유지군 지위협정이다. 이들 협정은 예외 없이 평화유지군이 수용국으로부터 완전한 면제를 규정하고 있다. 물론 수용국의 법을 준수하는 것은 의무사항이다.
특히 평화유지군은 전시국제법을 준수하여야 한다. 국제연합 자체는 제네바 협약 및 추가의정서의 서명당사자는 아니지만 평화유지군이 이들 조약의 인도적 원칙에 구속된다는 데에는 이론이 없다. 평화유지군의 출동규정에는 이들이 인도적 제조약의 원칙과 정신을 준수할 것을 명시적으로 지적하고 있다. 또한 대한민국은 제네바협약 및 추가의정서의 가입국으로서 평화유지군에 참여하는 우리의 군인들이 이를 준수하도록 보장할 의무가 있다.
따라서 정부는 파병전 평화유지활동의 제원칙과 관련 국제법규를 충분하게 교육시켜야 할 것이며 장교들의 경우 임관전 교육이나 재교육시에 이에 관한 교과목을 신설하여 숙지토록 할 필요가 있다.
IV. 결 론
냉전의 양극체제가 붕괴되고 이데올로기의 입자가 약화되면서 전쟁의 위협으로부터 해방된 듯 싶던 지구촌이 인종, 종교 등 각국의 내재적 요소들이 폭발하면서 예기치 않았던 전화에 시달리고 있다.
이러한 현실에서 국제연합은 분쟁의 조정자로 기대를 받고 있다. 국제연합이 집단안전보장을 통한 세계평화의 유지라는 창설이념을 완성하기 위해서는 아직도 많은 장애가 있긴 하지만, 오늘날의 국제사회는 ‘다음 세대를 전쟁의 공포로부터 구하기’ 위한 국제적 체계개발의 기회와 의무를 맞이하고 있다. 이러한 기회와 의무의 많은 부분은 국제연합의 분쟁해결기능의 활성화에 의존하고 있으며, 특히 그 중에서 평화유지활동의 적절한 이용과 개발에 특별한 관심과 기대가 모아지고 있다.
왜냐하면 평화유지활동이 분쟁을 본질적으로 해결해준다는 보장은 없지만 평화적 해결의 제1단계 작업으로서는 긴요한 것으로 이러한 초보적 단계 없이는 문제의 평화적 해결 기회는 없을 것이며, 지역분쟁이 강대국이 개입된 최후의 무기에의 호소라는 무서운 가능성을 가진 중대한 대결로 확대될 위험이 있기 때문이다.
최근 동서대립의 종식, 분쟁국가들에 대한 강대국의 지원중단, 막다른 상황과 힘의 고갈 및 전쟁의 지겨움으로 인하여 많은 교전당사국들이 국제연합을 평화중재자로 받아들임에 따라 평화유지활동은 급격히 증가되고 있다.
하지만 현재의 평화유지활동체제는 일시적인 결정들을 통해 형성된 것이기 때문에 많은 결함을 갖고 있다. 평화유지군은 특정임무에 한해서 창설되며, 자발적 참여국가로 구성되고, 필요한 자금 또한 임시변통으로 조달된다. 따라서 군대를 제공한 국가들은 병력의 제공을 지체시키거나 거부할 수 있고, 파견했다 하더라도 통지후 단기간에 철수시킬 수도 있다. 이와 같은 평화유지활동의 제약성과 급격한 수적 증가, 임무의 광범위한 확대, 재정의 부족, 분쟁지역의 복잡한 사정 등으로 인하여 기존의 평화유지활동은 제원칙은 변하고 있다.
이러한 변화는 많은 비난과 비협조를 야기시키고 있다. 평화유지활동의 제원칙의 적용을 둘러싼 이와 같은 불협화음을 제거하고 평화유지활동을 정착시키기 위해서는 한편으로는 평화유지활동의 제원칙을 제도화하여 국제사회의 평화유지노력을 조직화하고 다른 한편으로는 평화유지활동을 강화하여 국제연합이 본연의 임무를 다할 수 있도록 하여야 할 것이다.