PSI,정전협정,서해5도문제에 대하여 2009/05/30 295

2012년 12월 10일 · by leesiwoo · in

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“서해5도는 정전협정의 가장 약한 고리”
<해설> 정전협정 무효화와 서해5도 문제 – 이시우

2009년 05월 29일 (금) 22:21:31 이시우 전문기자 tongil@tongilnews.com

PSI 대 정전협정

이명박 정부는 북한의 조치에 대해 일희일비하지 않고 기다린다던 원칙을 깨고 전격적으로 PSI참여를 발표하였다. 이에 대해 북은 당장 이같은 조치가 선전포고라는 입장을 재확인하고 정전협정 무효화를 선언했다.

PSI가 해상봉쇄에 해당한다고 보는 북한의 견해는 국제사회의 논쟁을 감안하더라도 대체로 타당한 면이 있다. 국제해양법에 의하면 국기를 게양한 선박은 그 나라의 영토로 간주된다. 대량살상무기를 적재하고 있을 것이라는 의심과 자의적 판단으로 선박에 무력을 사용할 경우 이는 유엔헌장 2조 내정불간섭조항의 위반이고 7장 침략행위가 된다.

한 나라에 대한 무력사용은 유엔결의가 통과되거나, 유엔결의를 기다리는 동안 유엔헌장 51조가 규정한 자위권 행사일 때만 가능하다. PSI는 자위권 중에서도 논쟁적 개념인 예방적 자위권(anticipatory self defense)을 전제로 한다. 예방적 자위권이란 개념은 남용되는 순간 오히려 선제공격이나 침략이 되므로 부정적 입장에서 논쟁되고 있는 주제이다.

그러나 백보양보하여 예방적 자위권을 인정한다 해도 뉘른베르크 전범법정에서 확인하였듯이 ‘급박하고 압도적이며, 다른 수단의 선택이나 숙려할 여유가 없을 때’에만 예방적 행동은 정당화 될 수 있다.1) 더구나 현행 유엔해양법협약 110조에 의하면 공해상에서 기국선박에 대해 임검권을 행사할 수 있는 예외적인 상황은 국기의 오용, 해적행위, 노예매매 및 수송행위, 마약거래행위, 무허가 불법방송이나 무국적 선박이라고 의심되는 경우에만 한한다. 따라서 이러한 조건을 충족하지 않는다면 예방적 자위는 거꾸로 자위를 남용하거나 자위를 빙자한 선제공격,2) 적대행위가 될 수 있는 것이다.

북은 남측의 PSI참여에 대해 “국제법은 물론 교전상대방에 대하여 ‘어떠한 종류의 봉쇄’도 하지 못하게 된 조선정전협정에 대한 난폭한 유린이며 명백한 부정”이라고 규정했다. 북이 특히 방점을 찍은 것은 국제법보다 정전협정임을 알 수 있다.3) 북은 정전협정 ‘위반’이란 표현 대신 ‘난폭한 유린과 명백한 부정’이란 표현을 사용하였다.

1907년 헤이그 육전법규에 규정된 정전협정의 ‘위반’과 북이 표현한 ‘유린과 부정’이 어떤 관계에 있는 지가 해명되어야 할 것이다. ‘위반’은 개인이나 지역차원의 지휘관이 아닌 정부 또는 당사자 지휘관에 의한 것이면 국제법상 위법행위가 성립되며 그 위반이 중대한 규약위반인 경우에, 상대방은 규약을 폐기할 권리가 있다. 그 위반이 중대치 않은 경우에는 규약을 폐기치 못하고 그 위반에 대한 항의와 원상회복을 요구할 수 있다.4)

정전협정의 폐기와 관련, 세 가지 사항이 검토되어야한다.

첫째, 북은 PSI전면참여를 정전협정 위반으로 보고 있는가이다. 북은 ‘난폭한 유린이자 명백한 부정’이라고 했지 ‘위반’이라고 하지 않았다. ‘부정’은 아직 행동화된 것은 아니므로 행위로서의 위반이라고 할 수 없지만 ‘유린’은 남의 권리를 침해하는 것이므로 정전협정상 상대방의 권리를 침해했다는 것이고, 침해는 ‘위반’에 의해서만 가능하므로 위반을 전제한다고 볼 수 있다. 따라서 북은 남의 PSI참여를 헤이그 육전법규에 의한 정전협정에 대한 ‘위반’으로 보고 있다고 해석된다.

그러나 그 표현에서는 법적 용어인 ‘위반’대신 ‘유린과 부정’이라는 수사적 표현을 사용함으로써 법적 책임으로부터 비켜갔다. 경고는 강력했지만 법적 논쟁은 피하는 표현인 것이다.

둘째는 그 위반의 당사자가 누구인가이다. 연평도와 서해5도를 군사통제하는 지역사령관이 주체일 경우를 보자. 1938년 이탈리아 교전법규는 ‘지역사령관은 적의 행위에 비례하여 필요한 방법으로 즉시 반응할 수 있고 그 이후 일에 대해서는 최고사령관의 조치를 기다릴 것’이라고 하였다. 따라서 지역사령관의 정전협정 위반은 폐기의 사유까지 가진 않는다.

그러나 이번의 경우는 발표와 행위의 주체가 정부이기에 연평도와 같은 지역차원의 교전과는 차원이 다르다. 또한 지역차원의 사령관의 결정에 의한 것이라도 고도의 정보통신통제지휘기능에 의해 결심과 조치의 과정이 일체화 된 현대전개념아래서는 최고사령관과 정부 차원의 책임을 부인하기는 어렵다.

셋째는 위반의 내용이 정전협정을 폐기할 만큼 ‘중대한 위반’인가이다. 위반의 비중을 판단할 때 기준은 정전협정 조항이다. 북은 PSI참여를 ‘어떠한 종류의 봉쇄도 하지 못하게 한 조선정전협정’의 위반이라고 보았다. 정전협정은 해상군사력이 쌍방에 대해 어떠한 종류의 봉쇄도 하지 못한다고 되어 있다.5)

위반이 중대한가 사소한가는 객관적, 절대적 기준이 있을 수 없으며, 중대성의 정도를 합의하기도 어렵다. 그런 점에서 북은 ‘중대한 위반’의 기준을 정해놓았던 것이다. PSI에 전면참여하는 순간이 곧 위반이다라고 한 것이다. 이 기준의 통보는 애매하고, 암시적이거나 묵시적이지 않고, 구체적이며, 명확하고 공식적이란 점에서 위반의 기준에 대한 명분으로 활용될 가능성이 농후했던 것이다.

남한 정부는 이에 대해, 이명박 대통령은 PSI는 국제법체계이며 대북봉쇄와는 무관하다고 피력한 반면, 문태영 외통부 대변인은 북한이 미사일을 발사하면 PSI에 전면가입하겠다며 서로 다른 입장을 발표하는 등 혼선을 빚어왔다. 그러나 북의 핵실험에 대한 즉각적인 대응으로 PSI참여선언이 발표되었기에 이번 선언이 대북용이라는 것을 부인하기는 어렵게 됐다.

그런데도 PSI참여선언 이후 북의 강경 반응이 나오자 통일부는 다시 PSI는 대북용이 아니라고 한발 물러섰다.6) 결국 북의 핵실험에 대한 공식적인 경고나 대응조치를 한 적이 없다고 손사래치며 뒤로 숨은 격이다. 비굴한 정책이란 비난이 보수진영에서 터져나올 것으로 예상되는 것은 이 때문이다.

PSI는 조문상으로는 유엔헌장 41조에 의한 ‘봉쇄’에는 훨씬 못 미치는 것이며 봉쇄의 실효를 발생시키는데 한계가 있다. 가장 중요한 북한의 미사일 수출을 차단할 수 없기 때문이다.7) 봉쇄의 효과는 없는데 실질적인 봉쇄조치로 인한 반발은 큰 것이 현재의 PSI인 것이다. 북은 PSI참여를 선전포고로 간주한다는 주장을 지속해왔고 정전협정을 위반한 봉쇄조치라는 틀을 미리 만들어 놓았었다. 따라서 남측의 PSI전면참여 선언은 북한이 쳐놓은 덫에 걸려들었다는 비난을 면키 어렵게 됐다.

북핵실험에 대한 ‘유엔 안보리결의 1718′ 8)은 유엔헌장 7장 41조의 무력조치 전단계의 ‘봉쇄’조치를 명시하고 있다. 따라서 실질적인 봉쇄의 명분과 실익을 취하려 했다면 유엔결의까지 기다렸어야 할 것이다. 그러나 무슨 이유인지 남측정부는 서둘렀고 실효성 없는 조치에 목을 걸었다.

위반은 행동의 결과이므로 아직 행동을 예고한 PSI참여선언 자체가 위반이 되진 않을 것이다. 따라서 북의 주장과 같이 PSI참여선언 자체만으로 정전협정을 폐기할 만큼 ‘중대한 위반’이 발생했다고 보긴 어렵다. 그리하여 북은 위반했다고 하지 않고 위반하기 위해 선전포고를 한 것으로 간주한다고 했다.

북은 선전포고 후에 일어나는 일에 대해 정전협정 위반인가 아닌가의 판단기준을 제시하였다. 자국선박에 대한 임검, 수색이 이루어지는 순간 정전협정위반이라는 것이다. 북측은 거침없이 위반의 규칙을 정하고 남측은 그 규칙에 계속 걸려드는 상황이 되는 것은 아닌지 우려스럽다.

상대방에 대한 불신에 기초하고 있는 PSI가 자의적 예방조치이듯이 PSI가 선전포고와 다름없기에 이에 대한 예방조치를 취하겠다는 북한의 선언 또한 자의적 예방조치이다. 서로 자의적 예방조치를 취하고 있다는 점에서 공통되는 것이다. 이러한 예방조치가 상대방에겐 ‘평화의 위협’으로 간주되며 평화의 위협이 발전, 강화되어가다 어느 순간 ‘평화의 파괴’로 폭발하는데, 그것은 시간문제라는 것이다. 악순환의 고리에 빠져든 것이다. 이미 악순환의 가속화 폐달은 밟아졌다.

그러나 PSI에 대한 대응으로서의 북이 발표한 정전협정 무효화 선언은 대항적 의제이며, 주동적 의제는 핵보유국선언이다. 마찬가지로 전략 우선순위는 대남관계가 아니라 대미관계, 대유엔관계이다. 뒤이어 전개될 유엔 제재결의에 대해 북은 다음 카드를 준비하지 않을 수 없는 것이다. 문제는 북이 이 두 가지 의제를 어떻게 결합시켜 나갈 것인가에 있다. 서해5도 문제는 유엔 제재결의를 무력화하기 위한 예비단계의 대응으로 보인다.

다시 문제된 서해5도

북은 94년이래 지속적으로 정전협정 무효화를 주장해 왔으며 이번이 7번째이다.9) 정전협정 폐기의 사유에 해당하는 ‘중대한 위반’은 2003년 미국의 전쟁위협이 이라크와 함께 북한을 겨냥하고 있다고 판단되던 상황에서 벌어진 한미연합군사연습이나 미국의 전력증강이 훨씬 직접적이고 ‘중대한 위반’에 가까울 것이다.

일반적으로 정전협정 폐기선언은 곧 전시상태로의 돌입을 의미한다. 그러나 정전협정의 폐기가 곧 전쟁으로 가지 않은 것도 60년 한반도 정전체제의 특징이다. 따라서 선언이 아니라 구체적 대응조치가 무엇인가가 더 중요하다. 북은 정전무효화를 선언하면서 서해지역만을 특정하여 지목했다. 판문점 대표부는 “조선서해 우리의 해상군사분계선 서북쪽 영해에 있는 5개섬(백령도, 대청도, 소청도, 연평도, 우도)의 법적지위와 그 주변수역에서 행동하는 미제침략군과 괴뢰해군함선 및 일반선박들의 안전항해를 담보할 수 없게 될 것이다”10)라고 발표한 것이다.

서해5도의 정전협정상 법적지위는 유엔군사령관의 군사통제아래 있는 점령지역이다. 한국 정부는 ‘유엔사령관의 군사통제아래 있다’는 정전협정의 규정을 항상 ‘한국 정부의 관할 하에 있다’고 편리하게 해석해 왔다. 그러나 군사통제하에 있다는 말은 곧 ‘군사점령’하에 있다는 것이라고 유엔사는 해석해 온 사실은 별로 주목하지 않았다. 1954년 38선 이북과 비무장지대 사이에 위치한 강원도지역에 대한 유엔사의 한국정부로의 행정통제권이양시 유엔사령관이 이승만에게 보낸 편지 내용을 보자.

공산지배로부터 자유로와진 이 지역의 시민대중에게 한국의 관리아래(under the administration of the ROK) 민간정부의 혜택을 누리도록하기 위하여… 유엔사는 지금 유엔사의 군사점령아래(under military occupation by the UNC) 있는 38선 북쪽지역을 한국의 행정통제(administrative control)아래로 이양하기 위한 준비가 되어 있다.11)

이처럼 유엔사는 정전협정에 사용된 ‘군사통제’란 용어의 의미가 곧 ‘군사점령’임을 확인하고 있다. 한국 정부는 이에 대해 한 번도 문제제기를 한 적이 없었다. 그러면서도 서해5도가 한국 관할지역이라고 주장하는 것은 자기최면일 뿐이다. 남한 정부의 실효적 고착화논리는 북방한계선만이 아니라 섬 자체에 대해서도 통과의례를 거쳐야하는 것이다.

그러나 유엔사와의 관계에서 이는 의외로 만만치 않은 일이다. 실효적으로는 이들 섬이 남측 정부의 관할이라 해도 유엔사와 공식적으로 논쟁되거나 처리된 기록을 찾을 수 없어 유엔사가 ‘정전협정에 대한 해석은 유엔사만이 할 수 있다’고 주장하며 군사적 점령을 주장할 때 남측 정부는 북에 대한 대응과는 또다른 난관에 부닥칠 것이다. 북이 서해5도 접속수역엔 있지도 않은 ‘미제침략군의 함선’을 거론하는 의도도 이와 무관치 않을 것이다.

정전협정은 22개의 지도를 첨부하고 있는데 이중 ‘첨부지도3’은 서해5도의 위치를 가리키면서 다음과 같이 지적하고 있다. “군도를 둘러싸고 있는 사각형의 해역은 유엔사령부총사령관의 군사적 통제하에 있는 도서들을 지적하는 고유한 목적을 위한 것이다. 이 사각형의 해역은 다른 의미는 가지고 있지 않으며 더 이상의 어떤 의미도 첨부될 수 없다”고 하여 섬 이외의 주변해역에 대해 어떠한 영토적 의미도 부여되어 있지 않음을 확인하고 있다.

따라서 국제해양법에 의하여 거의 공인된 12해리 영해설에 따르면 북측의 주장은 일반적으로 설득력을 가질 수 있는 상황인 것이다. 이러한 논리에 기초하여 북은 서해5도가 ‘조선서해해상군사분계선 서북쪽 영해’에 있는 섬이라고 표현한 것으로 볼 수 있다. 이는 북이 77년 서해해상군사분계선을 선포한 이래 지속되어온 일관된 입장이다. 남측정부가 북방한계선을 주장하는 것과 동일한 논리이며 모두 정전협정상 아무런 효력을 가질 수 없는 일방적 주장이다.

쌍방이 주장해온 선을 대담하게 포기하고 새로운 선을 합의하자는 북측의 2006년 5월 16일 제안과 10.4선언으로 가까스로 조성된 미풍은 결국 77년 체제로 돌아간 것이다. 또한 북의 서해5도 지역 영해주장 역시 1973년 12월 1일 군사정전위 346차회의에서 주장된 이래 지속되어 온 주장이다.12) 영해주장은 73년 체제로의 복귀이니 서해5도의 법적시계는 70년대로 돌아간 셈이다.

한편, 북 판문점대표부는 “해군함선 및 일반선박들의 안전항해를 담보할 수 없게 될 것이다”라고 했다. 국제해양법에 의하면 영해라하더라도 무해통항권은 인정된다. 그러나 북은 이를 인정하지 않겠다는 뜻을 비친 것이다. 북이 무해통항을 허용하지 않는 것은 북의 국내법규정에 의한 것으로 1977년 9월1일 군사수역선언의 연장으로 보인다.13) 이번의 발표에서 북은 미군의 ‘함선’만을 언급했지만 미군 ‘군용기’도 당연히 포함된다고 보아야 할 것이다. 북의 의도는 정전협정이 아닌 국내법, 즉 배타적 영토주권에 따라 가겠다는 것이다.

북측의 이같은 주장의 끝은 군사적 충돌과 전시상태로의 전환에 있는 것이 아니라 더 멀리 정치외교적 타결에까지 닿아있다. 영토문제는 군사적 사안이 아니라 정치사안이기 때문이다. 협상과 조정에 의한 우호적인 타결이 가장 바람직한 정치외교적 타결이나 지금의 분위기는 무력충돌을 전제한 타결방식이 될 가능성이 다시 농후해 진 것이다. 전자는 정전협정의 틀내에서 쌍방사령관의 합의에 의해 수정될 수 있는 것이나 북이 정전협정의 폐기를 선언한 이상 정전협정의 틀 밖에서 즉 전시상태에서 힘의 균형(Balance of Power)으로 추구하겠다는 방향을 명확히 한 것이다.

북의 리더십이 대담한 결단을 할 수 있는데 비해 남의 리더십은 그것이 불가능하다는 점을 북도 잘 알고 있는 터이며 이에 대해 남측의 반응은 북의 예상대로 진행되고 있다. 10.4선언을 주도한 남북의 참모들이 현재 모두 숙청되거나 물러난 상태에서 당시의 수준으로까지 쌍방의 인력과 관계가 복원되지 않는 이상 선택의 폭은 극히 제한되어 있고, 결국 북의 서해5도 분쟁지역화 구도에 남측이 끌려가는 것은 불가피해 보인다.

북의 핵실험에 대한 유엔 제재결의가 통과된다면 북과 유엔의 관계는 한국전쟁 당시의 관계로 돌아간다. 유엔 차원의 무력조치가 나오기 전에 남의 선전포고에 대응한 전시상태를 만들어 놓음으로써 유엔결의의 효력을 무력화시키려는 것이 북의 의도가 아닌가 생각해 볼 일이다. 왜냐하면 유엔결의가 7장 41조 봉쇄조치를 넘어 42조 무력강제조치까지 갈 가능성은 많지 않으므로 이미 전시상태를 선포한 한반도에서 의미있는 효력을 발휘하기는 어려울 것이기 때문이다. 더구나 41조에 의한 봉쇄 등의 조치도 북한에겐 의미있는 제재가 되기엔 한계가 뚜렷하다.

42조의 무력조치가 결의된다면 그것은 곧 전쟁이므로 결단을 요구한다. 핵이란 절대무기를 보유한 상대와의 전쟁을 결심하는 일이기 때문이다. 과거 일본에 의해 국제연맹이 무력화되었듯 북도 미국이 주도하는 국제연합에 대해서는 무력화를 시도하려 할 수 있다. 서해5도는 미국 헤게모니하의 유엔 비확산체제에 대한 대응조치의 사전포석이자 선제조치인 셈이다.

서해5도는 정전협정의 가장 약한 고리이다. 그것은 정전협정문에 분계선이나 통항에 대한 어떠한 합의도 이루어진바 없기 때문이다. 처음부터 서해5도는 제해권을 둘러싼 힘의 경쟁에 맡겨져 있었다. 전쟁력이 강해지면 전쟁으로 가고 평화력이 강해지면 평화체제로 가는 지역인 것이다.

미국과 남측 정부는 의연한 대응을 주문하고 있으며 북측은 의연한 대응을 흔들어 한미일동맹을 조급하게 만드는 것이 유리한 고지에 서는 것임을, 서로 너무나 잘 알고 있다. 여러 가지로 힘든 위기에 직면해 있는 이명박 정부가 의연함을 계속 유지할 수 있을지 의문이다. 정치적 국면타개책으로 남북긴장분위기를 조성하고 싶은 유혹을 이기기 어려울 것이기 때문이다. 그러나 유혹을 이기지 못하는 순간 더 큰 수렁에 빠진다는 사실에 주목해야 할 것이다. 미국이 남측정부를 통제할 수 없을 정도가 된다면 미국 또한 원치않는 상황에 서게 될 것이란 점에 심각한 고민이 있는 것이다. 이것이 현재 국면의 양상이다.

<각주>

1) 김정균, 성재호, 제5개정판 국제법, 박영사, p179. 독일은 뉘른베르크 법정에서 노르웨이 덴마크 침공에 대해 자위의 명분으로 정당성을 주장하였다. 그러나 법정은 예방적 자위권을 인정하면서도 캐롤라인사건을 인용하여 위와 같이 판결한 것이다.

2) 여영무, 자유공론, 2006 12월호, p86. 여영무는 PSI가 넓은 의미에서의 선제공격이라고 인정하고 있다. 또한 볼턴 차관의 2003년 12월3일 한 포럼에서의 연설도 ‘예방적 선제공격개념’을 주장하고 있다.

3) 이러한 구도는 북에 불리해 보인다. 국제법이 일반법규라면 정전협정은 특수법규이다. 일반법규에 대해 더 설득력 있는 일반법규로 대응하지 않고 특수법규로 대응하는 것은 수세적 방어구도를 넘지 못할 것이기 때문이다. PSI에 대한 대응만을 본다면 북의 정전협정 무효화전략은 PSI참여국들이 PSI는 정전협정과 무관한 국제법체계이다라는 논리로 빠져나갈 출구를 항상 열어준다는 점에서 상황을 주도하기엔 한계가 있는 것이다.

4) 국방부, 전시국제법해의, p20.

5) 정전협정 2조15항.

6) 통일부, PSI 참여에 대한 북한 판문점대표부 성명 관련 참고자료, 2009.5.28.

7) 의심선박에 대해 정선, 수색을 하더라도 PSI참가국들이 현행 국제법상 스커드미사일을 압류할 수 있는 명확한 권한을 가질 수 없기 때문이다. 북이 ‘미사일기술통제체제’나 ‘탄도미사일확산방지를 위한 행동강령(IOOC)’에 참여하고 있지 않아 미국등이 북한의 미사일 수출을 저지할 실효적인 수단이 없는 것이다. (제성호, 자유공론, 2003년8월호, p20) 2002년 12월 예멘에 미사일을 수출하러가던 서산호를 나포하고도 미사일 수출을 막지 못한 상황에서 PSI는 진전되어 있지 못하고 국내법과 국제법의 간격을 줄이기 위해 노력하고 있을 뿐이다.

8) 유엔 안보리결의 1718은 1950년 6월 25일과 27일 한국전쟁 참전결의와 비교할 때 문안만으로 보면 훨씬 강도가 높다. 흔히 인식되는 것과 달리 참전결의는 결의가 아닌 ‘권고’여서 회원국에게 법적 구속력이 약했다면 1718은 ‘결의’로서 법적 구속력이 강하다.

9) 통일부 정세분석국, 보도자료-북한 정전협정 무력화 경과, 2009.5.27

10) 통일부 정세분석국 정치군사분석과, 북한방송 주요논조, 2009.5.28

11) Text of my letter to President Rhee. From Tokyo CINCUNC To Secretary of State No:C-69271, Aug 10, 1954 (Army Message) ; 이시우, 한강하구, 통일뉴스, 2008, p382. 이는 1962년 유엔사와 한국정부간 대성동 자유의마을에 대한 행정권이양 공문교환시에도 다시 확인되었다.

12) 한국일보 1977.9.3일자. 북은 이 회의에서 서해5도 접속수역을 통과하는 선박은 북한으로부터 사전허가를 받아야만 한다고 주장했다.

13) 당시의 발표내용은 다음과 같다. ‘평시 국가상황에서 요구되어지는 바에 의하여 조선인민군최고사령부는 조선민주주의인민공화국의 경제수역을 안전하게 보호하고 영토주권과 국가이익을 군사적으로 확고하게 보장하기 위하여 군사수역을 설정한다. 군사수역은 동해의 영해경계선으로부터 50마일에 이르는 곳까지이며 서해에서는 경제수역의 경계선까지로 한다. 군사수역내에서는 외국인, 외국군함, 외국군 항공기들의 행위가 전면금지되며 어선을 제외한 민간선과 민간항공기는 유효한 사전동의 또는 사전승인이 없는 한 항해 또는 비행을 할 수 없다. 군사수역내에서는 민간선과 민간항공기는 군사적 목적을 위한 행위 또는 경제적 이익을 침해하는 어떠한 행위도 할 수 없다.(The English text, by the Korean Central News Agency, Aug.1, 1977, in FBIS, Asia and Pacific, Aug.1, 1977, at D6; and The People’s Korea, Aug.10,1977; 박춘호, 북한의50마일 군사수역,(한국과 해로안보),법문사, p399. 재인용