연재3 한강하구 항행규칙에 대한 해석2007/01/13 904

2012년 12월 2일 · by leesiwoo · in

http://www.tongilnews.com/news/articleView.html?idxno=65639

한강 하구에서의 민용 선박 항행에 관한 규칙 및 관계사항에 대한 해석
(1953. 10. 3. 군정위 제22차 회의 비준)

정전협정은 이미 사문화 되었다는 말을 자주 들어왔다. 그래서 아예 평화협정을 체결하자는 주장이 설득력을 갖는다. 그러나 때론 정전협정을 사문화시키기 위해서 정전협정을 이용할 필요도 있다. 한강하구와 서해5도가 민간인에게 열린 틈을 십분활용하기 위해서는 더욱 그렇다. 정전협정은 법률의 성격을 갖지 않는다. 위반에 대하여 법적 처벌 등을 강제할 수 없으며 오직 군정위에서 협의를 거쳐 합의한 뒤에만 처리할 수 있다. 만일 고의나 실수로 북측의 민간인이 비무장지대나 한강하구를 통해 남측지역 안으로 들어왔다면 그는 정전위의 협의를 거쳐 북으로 송환된다. 그는 북에서 국내법에 따라 처벌을 받을지언정 정전협정에 의한 처벌을 받지는 않는다. 1907년 하그 육전법에 의하면 민간인의 정전위반행위는 처벌대상이 아니다. 정전 쌍방 어디에도 정전협정의 위반자에 대해 법적 강제를 행사할 근거가 없다. 법적 강제는 북이나 남의 국내법을 적용함으로서만 가능하다. 실질적으로 정전협정에 의한 강제가 아니라 국내법의 강제 때문에 정전협정이 법적 강제력을 가진 것처럼 오해되어 온 것이다. 예를들면 한강하구의 통항은 개방되어 있지만 민간선박이 한강하구에 쉽게 접근하기 어려웠던 것은 해양수산부의 선박안전조업수칙에 의해 한강하구근처에 정한 어로한계선을 넘을 수 없도록 통제해 왔기 때문이다.
이 수칙은 법률이 아닌 행정규칙임에도 실질적으로는 법률보다 더한 효력을 발휘하도록 운용되고 있다. 예를들면 100톤 미만의 선박이 어로한계선 접근시 군부대에서 경고방송을 보내고 어로한계선을 넘을 시에는 발포하겠다는 경고방송을 한 뒤 발포한다. 법률의 성격을 가지려면 국회를 통해 정식 입법 절차를 거쳐야 하나, 정부는 자신의 행정권내에서 일방적으로, 그것도 국방부가 아닌 해양수산부가 규칙으로 정해놓고 실질적 강제는 국방부에서 하고 있다. 어로한계선을 넘었을 시 법적 제재의 내용이 이 수칙에는 명시되어 있지 않고 당연히 법률이 아니기에 명시할 수도 없다. 국민의 생명과 관련된 조항임에도 법적절차 없이 규칙만으로 규정하고 있는 것은 지독한 분단시대의 편의주의이자 편법행정이다.
정전협정에서 관리책임을 가진 쌍방사령관이 그 집행을 위해 군정위의 합의를 거쳐 정한 규칙중의 하나가 한강하구 항행 규칙이다. 이것이 법적 성격을 갖지 않음은 자명하다. 비무장지대의 경우 유엔사령관이 민간인을 통제 할 수 있는 최고의 수단은 비무장지대에 못 들어가게 하는 것이다. 그러나 한강하구는 이미 민간인에게 개방되어 버렸다. 그런데도 50년 동안 유엔사와 남측군대는 한강하구에 대한 민간인 통제를 거의 완벽하게 해왔다. 그것을 가능하게 한 것은 정전협정도 아니었고 국내법률도 아니었다. 법률집행의 하위 개념인 ‘규칙’조항이었다. 그러나 규칙은 법적 제재를 다루는 것이 아닌 행정집행절차를 다루는 것이기에 여전히 한강하구의 민간인 출입을 통제하는 법률의 강제는 어디에도 존재하지 않는다. 정전협정5항과 이에따라 군사정전위원회가 후속합의서로 채택한 한강하구 항행규칙 외에 유엔사측 군정위가 남측민간에게 적용할 수 있는 근거조항은 없다.
조약이나 협정에 대한 해석은 협정의 정확한 이행을 위하여 정확한 의미를 밝혀내는 법률행위이다. 조약의 해석 형식에는 원문해석, 국내적해석, 해석 성명, 국제적해석, 비공식해석등이 있다. 해석에서 가장 큰 법적 효과를 갖는 해석은 본문자체에 대한 해석인 원문해석이다. 국내적 해석은 체약국의 국가기관들이 하는 해석으로 해석의 효과는 해석하는 나라나 당사자에게만 속한다. 유엔사가 나름대로 해석한다면 그것은 유엔사에만 효력이 있는 것이다. 해석성명은 국내해석과 유사한 것으로 체약국이 조약의 서명, 채택 비준, 가입시에 일방적으로 하는 법률행위이다. 국제적 해석은 해석에 대한 견해의 차이가 생길 때 국제기구에 의뢰하거나 해석을 위한 국제위원회를 조직하여 진행하는 해석이다. 비공식해석은 전문가들이 개별로 진행하는 해석이다. 비공식해석은 체약당사자들에게 의무를 부과하지 못한다. 물론 필자의 해석도 마찬가지이다. 본문의 해석은 문법과 역사, 논리와 체계, 판례등을 종합하여 이루어질 때 보다 정확한 해석이 될 수 있다. 이제 항행규칙의 조문을 하나씩 살펴보자.
굵은 글씨는 원문이며 해석란에 핵심 개념을 중심으로 서술한다.

1. 정전협정 제1조 5항의 규정에 의하여 한강 하구에서의 민용 선박항행에 대한 본 규칙을 제정한다.
해석:
규칙
정전협정 25항에 따르면 군정위는 수시로 필요하다고 인정하는 절차규정을 채택할 수 있다. 규칙의 제정은 법률의 제정과 같은 법적관할권의 행사로 보지 않는다. 정전협정에 의해 비무장지대와 한강하구에 대한 민사행정권이 주어진 쌍방사령관은 군정위를 통해 행정권을 행사한다. 행정집행을 위해 요구되는 내부규율에 관한 사항을 규정하는 것이 규칙으로 외부사항을 규율하는 법규명령과 구별되어야 한다.
이 규칙은 오직 민용선박의 항행에 대해서만 그 대상으로 하고 있으면서도 항행문제를 넘어선 주제도 일부 언급되어 있다. 선박이나 선원 뿐아니라 민간인 일반을 대상으로 하고 있거나 경계선, 통제수역등 규칙의 범위를 넘어서는 문제를 언명하고 있는 점들이 그것이다. 이는 정전협정과 그에 따른 규칙으로서의 조문체계의 불안정성을 보이는 것이라고 판단된다.

2. 쌍방은 정전협정에 첨부한 지도 제2동에 표시한 한강 하구 수역의 비무장화를 승인한다. 한강 하구 수역과 각방 군사통제지역과의 경계선은 만조시의 수륙 접촉선으로 한다.

*해석:
비무장화
한강하구의 비무장화를 승인한다는 것은 이 규칙이 정전협정의 범위 내에 있음을 확인하는 언명이다. 육지의 비무장지대에서도 민간인의 출입은 제한적이지만 보장되어 있다. 그러나 육지의 경우는 유엔군사령관의 허가가 반드시 필요함을 전제하고 있다. 이에 비해 한강하구는 민간인출입에 개방함으로써 유엔군사령관의 허가가 필요없다. 정전협정의 합의에 따라 유엔군이나 인민군이 실행할 수 있는 관리권 행사상 최고의 배타적수위는 비무장지대의 출입불허이다. 그러나 이러한 허가권한을 행사할 수 있는 지역은 명백히 육지뿐이다.

한강하구수역 경계선
2항은 우선 한강하구수역과 군사통제지역과의 경계선을 정하고 있다. 군인이나 무력이 배치될 수 있는 한계선은 바로 육지와 만조시의 갯벌까지이다. 육지에 대해서는 군사통제지역의 구분이 명확한데 섬과, 강 한가운데 조성되어 있는 사구와 암초등에 대해서는 오해가 있어 왔다. 한강하구의 섬으로는 유도와 역섬이 있다. 유도는 남측육지에 가깝고, 역섬은 교동과 해주사이의 중간선에서 약간 해주쪽에 치우쳐 있다. 정전협정 1조 5항에 의하면 쌍방 군대가 통제하는 지역은 강안을 포함한 내륙지역이다. 강가운데 위치한 이들 섬에 대해서는 군사통제지역으로 보지 않는 것으로 해석된다. 한강하구수역과 군사통제지역을 나누고 있는 본 항행규칙 2항의 의의는 바로 이 같은 사실을 확인한데 있다. 한편 강가운데 섬들의 영유권 따위를 다툴 수 있는 어떤 경계선도 합의된 바 없기에 두섬의 영토문제를 다루는 것은 또한 무리가 있다. 유엔사특별고문이었던 이문항선생에 의하면 유도를 유엔사 관할로 표현한 군작전지도가 있었다 한다. 한 해병대전역자의 증언에 따르면 과거 유도에는 남측해병대가 주둔하여 근무한 적이 있었다고 한다. 해병대가 유도에서 철수한 것은 북측 공작원들이 유도에 잠입, 부대원들을 몰살시키는 사건이 일어났기 때문이라고 한다. 이는 교차확인 된 사실이 아니어서 증언의 진위를 판단키는 어려우나 유도를 유엔사 관할로 표기할 만큼 군사적 긴장상태가 고조되었던 시기에는 있을 수 있는 일로 추정된다. 한편 김포 애기봉전망대나 제적봉전망대의 전방지형을 설명하는 장교들이 간혹 유도를 우리측 땅으로 표현하는 것을 들은 적이 있어, 유도에 대한 편견은 북방한계선처럼 엉뚱하게 번져나갈 갈등의 소지를 안고 있음을 확인 했다. 때문에 2항의 의미가 제대로 해석되어야 한다.
만조시에도 잠기지 않는 강 한가운데의 사구로는 교동과 예성강 하구사이에 형성되어 있는 정사초와 김포와 개풍군의 조강리 사이에 발달된 사구와 오두산통일전망대와 관산반도 사이에 펼쳐진 사구등이 있다. 정사초는 대동여지도나 그 이전의 지도에도 등장할 만큼 역사적으로 오래전에 형성되었고 시간이 흐를수록 육지와 바다 퇴적물의 영향으로 계속 성장하고 있는 사구이다. 국제해양법에서는 간출지(干出地)를 정의 하고 있다.

‘ 간출지는 썰물일 때에는 물로 둘러싸여 물위에 노출되나 밀물일 때에는 물에 잠기는 자연적으로 형성된 육지지역을 말한다. 간출지(干出地)의 전부 또는 일부가 본토나 섬으로부터 영해의 폭을 넘지 아니하는 거리에 위치하는 경우, 그 간출지(干出地)의 저조선을 영해기선으로 사용할 수 있다.’(국제해양법13조)

만일 한강하구가 서해와 같이 분계선을 그어야 하는 분위기로 발전된다면 정사초를 비롯한 나머지 사구들은 사람이 살지 않는 유도보다도 더 민감한 분쟁대상이 될 수 있다. 해양법 121조 3항은

인간이 거주할 수 없거나 독자적인 경제활동을 유지할 수 없는 암석은 배타적경제수역이나 대륙붕을 가지지 아니한다.

라고 하여 유도는 독자적인 영해를 가질 수 있는 섬으로 보지 않기 때문이다. 정사초를 비롯한 사구들을 준설하기로 한 남북간의 경협합의는 유엔사와 인민군간, 남측군대와 북측군대간 경계선분쟁의 불씨를 미연에 제거하는 효과도 있을 수 있다. 국경분쟁의 소재가 될 간출지 자체가 소멸될 것이기 때문이다. 그러나 간출지는 최근들어 생태, 환경의 측면에서 그 중요성이 제기되고 있으므로 경계선분쟁의 여지가 희박하다는 전제에서 볼 때 준설계획은 환경영향등을 고려한 신중한 접근이 필요하다고 판단된다. 북은 남측에 비해 국경하천의 이용과 분쟁등의 주제에 대해 이미 많은 경험을 가지고 있다. 예를들어 압록강은 중국은 물론 세계에서도 보기 드물게 국경하천이면서도 강 유역 가운데를 국경선으로 삼지 않고 양국이 공동소유로 하고 있는 하천이다.(경향신문 2004.09.15) ‘북·중 국경하천 운항 협조위원회 회의’는 압록강, 두만강의 이용과 수상운수에 대한 전반적인 관리문제를 협의하는 회의로서 1960년 5월 북경에서 최초로 개최된 이래 매년 쌍방이 교대로 개최하여 왔으며 2000년 7월 6일과 15일 사이 중국 심양에서 개최된 제39차 ‘북·중 국경하천 운항 협조위원회 회의’에서는 신의주항과 중국 단동항간 화물수송 항로의 개설에 합의 하기도 하였다.(북한주간동향 제497호)
유도에 대해서는 다음회에 자세히 다루기로 한다.

3. 적대 쌍방 사령관은 각기 자기 통제하의 지역이 한강 하구 수역과 인접하는데 있는 하구 및 항구에 적당한 표식물을 설치한다.

해석:
표식과 철책
이 조항에 따라 표식물이 설치되어야 할 곳은 남측지역에서는 파주 곡릉교 앞 습지와 김포 시암리습지, 파주 오금리습지, 김포 성동리와 강화 월곶 연미정앞 습지, 강화 인화리 갯벌과 교동 호미곶, 교동 말탄포, 말도 등이며 북측지역에서는 사천강습지, 예성강하구 양편, 연백 해남벌등이 될 것이다. 한강하구엔 현재 항구가 없으므로 항구에 대한 표식물은 해당되지 않는다. 필자의 확인으로는 파주 오금리 근처인 낙하리 습지에 하늘색 표식이 있는 것을 확인 한 것 말고는 다른 곳에서 아직 확인치 못했다.
항구표식보다 중요한 것은 항로표식이다. 이는 뒤에서 자세히 설명 하자. 한강하구와 육지의 경계뿐아니라 비무장지대의 경계에 대해서도 정전협정은 적당한 표식물의 설치만을 명시하고 있다. 군사분계선도 선이 아니라 실제로는 표식이며 남방한계선이나 북방한계선의 철책, 그리고 한강하구 양편의 철책은 애초에 존재 하지 않았다. 그러나 철책선이 쳐짐으로써 항구나 하구의 기능은 완벽히 차단되게 되었다. 한강하구의 민간인 개방을 실질적으로 막고 있는 것은 철책인 셈이다. 표식물을 대신해서 철책이 항구와 하구를 막아버린 것은 1967년경이다. 이재전예비역 육군중장이 67년 1군 작전참모로 부임당시 비무장지대 전역에 철책선을 건설하는 계획을 입안한 것으로 알려져 있다. 이 계획은 한국군내에서 반발에 부딪쳤으나 당시 본스틸 유엔사령관의 결정으로 추진되게 되었고 철책설치에 필요한 물질적 지원을 거의 유엔사가 담당했다. 경제 성장과 함께 철책선은 더욱 공고해져 왔다. 철책선 설치에 대한 법조항은 현재 군사시설보호법에서 찾아볼 수 있다.

군사시설이라 함은 진지ㆍ장애물 기타 군사목적에 직접 공용되는 시설을 말한다.(2조 1항)

같은 법은 이의 철거에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.

국방장관은 군사시설의 철거, 작전환경의 변화 기타의 사유로 제1항의 규정에 의한 보호구역 또는 민통선을 유지할 필요가 없게 된 때에는 지체없이 이를 해제하여야 한다.(4조 2항)

위 조항중 민통선과 관련해서만 언급하면, 현재 한강하구를 따라 지정되어 있는 파주, 김포, 강화지역의 민통선은 위법이다. 왜냐하면 민통선은 ‘군사분계선’으로부터 20km이내에 설정하도록 되어 있는데 한강하구에는 군사분계선이 없기 때문이다. 군부대 근처에 군사시설보호구역은 설치 할 수 있겠으나 지대 전체를 통제하는 민통선은 한강하구에서는 명백한 위법인 것이다. 따라서 한강하구 인접지역의 민통선은 해제되어야 한다. 그리고 이와 관련된 시설물중의 하나인 철책선도 해제되어야 할 것이다. 다만 무분별한 개발 논리에 대해 환경보존 대책이 세워질 때까지 철책의 완전 철거 대신 상징적 대체를 하는 것은 고려해볼 사항이다.

4. 정전협정 중 군사분계선을 확정함에 관한 규정과 제9항, 제10항 및 제13항목에서 사민이 비무장지대에 들어가는 것을 제한하는 각항 규정을 제외하고 비무장지대에 적용되는 모든 규정은 모두 한강하구 수역에도 적용한다.

해석:
군사분계선
정전협정중 군사분계선 확정규정인 1조 1항과 2항, 그리고 9항, 10항, 13항의 원문은 다음과 같다.

1. 한 개의 군사분계선을 확정하고 쌍방이 이 선으로부터 각기 2km씩 후 퇴함으로써 적대 군대간에 한 개의 비무장지대를 설정한다.
2. 군사분계선의 위치는 첨부한 지도에 표시한 바와 같다.
9. 民事行政 및 救濟事業의 집행에 관계되는 인원과 군사정전위원회의 특정한 허가를 얻고 들어가는 인원을 제외하고는 어떠한 군인이나 민간인이나 비무장지대에 들어감을 허가하지 않는다.
10. 비무장지대내의 군사분계선 以南의 부분에 있어서의 민사행정 및 구제 사업은 국제연합군 총사령관이 책임진다. 비무장지대내의 군사분계선 이북의 부분에 있어서의 민사행정 및 구제사업은 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군사령관이 공동으로 책임진다. 민사행정 및 구제 사업을 집행하기 위하여 비무장지대에 들어갈 것을 허가받는 군인 또는 민간인의 인원수는 각방 사령관이 각각 이를 결정한다. 단, 어느 일방이 허가한 인원의 총수는 언제나 일천명을 초과하지 못한다. 민사행정, 경찰의 인원수 및 그가 휴대하는 무기는 군사정전위원회가 이를 규정한 다. 기타 인원은 군사정전위원회의 특정한 허가 없이는 무기를 휴대하지 못한다.
13….적대 쌍방 사령관들이 동의한 경찰의 성질을 가진 부대 및 본 정전협정 제10항과 제11항에서 허가한 인원 이외에는 쌍방의 어떠한 인원이든지 비무장지대에 들어가는 것을 허락하지 않는다.

군사분계선 확정에 대한 원칙은 정전협정 1조에 나와 있고 실제 확정된 군사분계선은 2조에 첨부된 지도에 표시되어 있다. 군사분계선 확정 조항인 1조1항이 한강하구에서는 제외됨으로 한강하구에는 군사분계선과 비무장지대가 없다. 지도에 의하면 군사분계선과 비무장지대는 장단으로부터 고성까지의 사이에 위치한 육지에만 있다. 한강하구에는 군사분계선은 아니지만 행정적의미의 중간선이 있는 것으로 인식되어 왔으나 그런 선은 어디에도 없다. 정전협정지도에 나와 있는 황해도와 경기도의 도경계선을 표시하는 가-나 선은 아무런 의미도 없는 선이라고 못 박고 있다. 13항 ㄴ 목의 주1은 이를 다음과 같이 명기하고 있다.

상기계선(가-나선)의 목적은 다만 한반도의 서부연해섬들의 통제를 표시하는 것이다. 이 선은 아무런 의의가 없으며 또한 이에 다른 의의를 첨부하지도 못한다.

다시한번 확인하지만 한강하구에는 양측을 가르는 군사적인 선은 물론이고, 어떤 행정적 선도 존재하지 않는다. 때문에 남북의 모든 민간선박과 항행규칙 5항이 규정하고 있는 각방의 민정과 구제사업을 집행하는 4척이내의 선박은 상대방강안으로부터 100m 밖의 한강하구 수역에 대해서는 경계선구분 없이 자유롭게 항해할 수 있다.

민간인
정전협정 9항은 비무장지대 출입사항이고, 10항은 출입인원수에 대한 사항이며, 13항은 9항과 10항에 대한 재확인조항이다. 밑줄 친 부분에서 알 수 있듯 비무장지대에 대한 출입은 군인과 민간인 모두 군정위 허가사항임을 밝히고 있다. 그러나 항행규칙 4항에서는 9,10,13항중 사민 즉 민간인이 비무장지대에 들어가는 것을 제한하는 각항 규정을 “제외”하고 있다. 즉 한강하구에서 민간인의 출입은 제한되지 않는다는 것이다. 9항과 한강하구 항해규칙을 적용하면 남측의 한강하구에 출입할 수 있는 인원은 다음과 같다.
ㄱ. 유엔사령관의 책임하에 있는 민사행정과 구제사업의 집행에 관계된 인원, 경찰의 성질 을 가진 부대등을 포함하여 24명 이내의 인원과 4척 이내의 선박
ㄴ. 군정위의 특정허가를 얻은 인원, 공동감시소조 1번소조
ㄷ. 민간인
이는 정전협정 1조 5항의 정신을 그대로 반영하고 있는 조치이다. 아래 이어지는 조항들에 의해 유엔사령관이 책임질 수 있는 인원이 규정되지만 민간인에 대해서는 어떤 제한도 없다. 여기서 주목할 것은 ‘선박을 운항하는’ 민간인 즉 선원이 아니라 그냥 민간인이라고만 규정하고 있는 점이다. 이 규칙의 제목이 ‘민간선박의 항해에 관한 규칙과 관계사항’이기 때문에 당연히 민간선박을 운항하는 ‘선원’으로 자동 해석될 수도 있지만, 간만조의 차가 큰 갯벌의 특성상 선박을 갯벌 한가운데 정박 시키는 경우가 많고, 아래의 규정들에 의해 일몰 후에는 한강하구에서 활동 할 수 없기에 일몰시기가 만조시기와 일치하는 경우가 아니면 배를 항상 항구에만 정박시키는 것은 불가능하다. 이것이 아래조항들에서 정한 오래된 항행 관습에 해당되는 사례들 중의 하나이다. 이런 경우, 선원이나 선박수리원, 주유원, 선박견인인원, 응급조치를 해야 하는 소방대원이나 의사등은 선박이 정박한 갯벌 한가운데까지 걸어서 이동해야 한다는 점등이 고려되지 않았다. 실제 1998년 교동도의 해안철책이 쳐지기 이전까지 주민들은 갯벌에 나가서 낚시나 조개잡이등을 생업으로 해왔으며 북의 주민이 갑작스레 밀려오는 조수를 피해 남측으로 피신해 오는 일이 심심챦게 있었다 한다. 때문에 이 조항에서 ‘민간인’의 정의는 이 후속합의서 조항간의 연관 관계에 의해 ‘선원’이 아니라 ‘민간인’이란 말뜻 그대로 적용될 수 밖에 없다. 이는 아래의 11항에 ‘일방의 인원은 타방의 통제수역이나 강안에 들어가지 못한다.’고 하여 ‘인원’이란 표현을 사용함으로써 다시 확인되었다. 한강하구에 개방된 것은 민간선박이 아니라 민간인이다.

5. 각방 사령관은 자기측 인원의 민사행정과 구제사업을 책임지고 취급한다. 질서 유지와 본 규칙의 각항 규정을 집행하기 위하여 각방은 그 수요에 따라 한강 하구 수역 내에 네(4)척을 넘지 않는 민사행정 경찰용 순찰 선박과 이십사(24)명을 넘지 않는 민사행정경찰을 제공한다. 민사 행정 경찰의 무기는 권총과 보총에 한한다. 민사행정경찰은 자기측의 일체 위반자를 체포하며 자기측의 파손된 선박이 자기측 강안에 도달하도록 협조한다.
해석:
지역이 아닌 인원
각방 사령관은 자기측 인원의 민사행정과 구제사업을 책임진다고 했다. 민사행정과 구제사업의 대상이 한강하구에서는 ‘자기측 지역’이 아닌 ‘자기측 인원’이다. 한강하구에 대한 사령관들의 권한이 ‘지역’에 대한 관할권으로 해석될 수 없는 근거이다. 한강하구라는 지역은 이미 정전협정상 민간인에게 개방되었기 때문에 지역관할권을 행사할 근거가 사라진 셈이다. 정전협정 10조는 ‘비무장지대내의 군사분계선 以南의 부분에 있어서의 민사행정 및 구제 사업은 국제연합군 총사령관이 책임진다.’라고 되어 있어 민사행정과 구제사업의 권한 대상이 ‘지역’이다. 비무장지대의 군사분계선 남측지역과 북측지역의 책임자가 각방의 사령관으로 명확히 규정되어 있는데 비해 한강하구는 남측과 북측지역을 나누는 경계가 없으므로 결국 자기측 ‘인원’에 대해서만 책임을 질 수 밖에 없는 것이다.
그리고 정전협정 10조의 이어지는 문장은 민사행정의 대상자가 아니라 집행자에 대한 사령관들의 출입 허가권을 말하고 있다. ‘민사행정 및 구제 사업을 집행하기 위하여 비무장지대에 들어갈 것을 허가받는 군인 또는 민간인의 인원수는 각방 사령관이 각각 이를 결정한다.’ 그러나 항행규칙에서의 자기측 인원은 민사행정의 집행자가 아닌 대상자이다. 즉 민간인인 것이다.

민사행정과 민정경찰
민사행정과 구제사업의 구체적 내용은 정전협정 원문 어디에도 명시되어 있지를 않다. 전 유엔사특별고문 이문항선생은 ‘민사행정 및 구제사업이란 비무장지대 안에는 군인이 아닌 민간경찰이 투입돼 비무장지대를 관할하고, 만일 민간인들이 실수로 비무장지대 안으로 들어오면 그들을 도와 비무장지대 밖으로 유도한다는 것이었다.’고 말한바 있다.
(http://www.dongailbo.co.kr/docs/magazine/new_donga/9806/nd98060160.html 2006.6.7일검색)
위의 인용에서 민사행정은 민간경찰의 비무장지대 관할이고, 구제사업은 실수로 들어온 민간인들을 비무장지대 밖으로 유도하는 것으로 구분될 것 같다. 정의는 광의의 개념을 협의의 개념으로 서술해야 하는데, 여기서는 ‘관할’이 광의이고 ‘민사행정’이 협의개념으로서 반대로 정의된 탓에 민사행정의 구체적 내용이 더 모호해진 느낌이다. 하지만 구제사업에 대한 정의는 구체적이고 제한적이어서 명쾌하다. 경찰이지만 비무장지대와 한강하구내 정전협정 규정의 위반사건에 대한 조사권은 경찰에게 있지 않고 공동감시소조에 있다.(정협27항)
그러나 한강하구에서의 질서유지등을 위한 조사권은 군정위와 공동감시소조 민정경찰에게도 있다. 전쟁포로 송환은 중립국포로송환위원회가, 실향사민의 귀향은 실향사민귀향협조위원회가, 정전에 의한 정화조치에 대한 위반은 중립국감독위원회가 한다. 일방의 군정위원은 비무장지대 이외 지역에 대해서만 중립국감독위원회에 요청하여 감시와 시찰할 수 있다. 때문에 공동감시소조의 조사권은 양측 군정위의 합의에 의해서만 가능하다.
정전협정에는 민정경찰이 해야 할 구체적 역할이 어디에도 명문화되어 있지 않은데 비해 항행규칙에는 비교적 구체적인 규정이 명시되어 있다. 민정경찰은 정전협정 영문본에는 Civil Police로 표현하고 있다. 이는 Military Police(헌병)와 구별된다. 이문항 선생에 따르면 현재 민정경찰이 군인들이 된 것은 다음과 같다.

‘1953년 7월 휴전 직후 군정위 제3차, 4차 본회의에서 민사행정경찰 대신에 군경찰(헌병)들을 우선 투입하다가 민사행정경찰로 교체한다고 합의한 것부터가 잘못됐다. 양측이 모두 이를 협정대로 이행하지 않고 소위 헌병을 「비무장지대 경찰」이라 부르며 계속 비무장지대에 주둔시켰던 것이다.’
http://www.dongailbo.co.kr/docs/magazine/new_donga/9806/nd98060160.html 2006.6.7일검색

그러나 다음의 <증명서, 식별할 수 있는 휘장 및 표식에 관한 일방적 조치>에 대한 군정위 기록은 유엔군만이 헌병(MP)을 민사경찰로 투입했음을 알게한다.

국제연합군측 비무장지대 민사경찰:
국련측: 왼쪽 팔에는 진한 곤색 바탕에 “엠.피.”라는 흰 글자가 박힌 완장을 두르고 정면에다가 “엠.피.”라는 흰 글자를 쓴 연한 암록색의 헬멧을 착용할 것입니다.(군사정전위원회 제11차 회의)
국련측: 찬 날씨가 닥쳐 왔음으로 우리측 민사경찰 일부는 받침헬멧을 착용하지 않을 것입니다. 여러 가지 종류의 두부 장비를 착용하게 될 것이며…… 완장은 진한 곤색 바탕에 “엠.피.”라는 흰글자를 박든가 붉은 바탕에 “엠.피.”라는 황색 문자를 박을 것입니다. (제99차 비서장 회의)

조선 인민군 및 중국 인민지원군측 비무장지대 민사경찰:
조중측: 우리측 경찰이 착용할 완장에 관하여 내가 이제 당신에게 통고합니다. 완장은 길이32센치미터에 넓이 14센치미터이며 붉은 바탕에다가 흰 헝겁으로 조선어로 “민경”이라는 글자를 박아서 왼쪽 팔에 착용할 것입니다. 우리측은 군사정전위원회 본부구역 및 공동경비구역 우리측 경무원들이 1953년 9월 18일에 진행된 제50차 비서장회의에서 당신측에 통지하였던 완장 대신, 1963년 1월 28일부터 붉은 바탕에 흰색으로 “경무”라고 쓴 완장을 착용할 것이라는 것을 당신측에 통지합니다.(1963년 1월 2일 13시 12분, 공동일직장교 사무실이 조중측으로부터 상기 통지문을 받았음.)

민사행정경찰에 대해 정전협정의 여러 후속합의서에 명시된 조항을 모두 모아 보면 다음과 같다.

쌍방 군사인원 시체 인도인수에 관한 행정상 세목의 양해(1954.8.17. 군정위 제47차 회의 비준)
16. 각 방은 자기측 인수구역을 경비하기 위하여 실제 필요에 따라 삼십(30)명을 초과하지 않는 민사행정경찰을 파견하여 자기측 인수구역의 질서를 유지할 수 있다.

군사정전위원회 본부구역, 본부구역의 안전 및 본부구역 수축에 관한 합의
(1953. 10. 19. 군정위 제25차 회의 비준)
2. ㄴ. 군사 분계선 양측 본부구역을 각각 “갑” “을” 2구로 구분한다. (첨부한 지도를 보라) 어느 일방이든지 필요하다고 인정할 때 자기측의 민사행정 경찰로 “을”구의 경비를 책임지게 할 수 있다.

실향사민의 귀향과 외국적의 사민이 상대방 통제 지역으로 가는 것을 협조함에 관한 행정상 세목의 양해(1953. 12. 29. 제2차 실향사민위원회의 비준)
17. 각방은 자기측 인수 구역을 경비하고 그 질서를 유지하기 위하여 삼십(30)명을 넘지 않는 민사 행정 경찰을 제공한다.

한강 하구에서의 민용 선박 항행에 관한 규칙 및 관계사항(1953. 10. 3. 군정위 제22차 회의 비준)
10.ㄴ. 매개 선박은 군사정전위원회 및 공동감시소조 인원과 자기측 민사행정경찰의 조사와 수색과 문의에 복종한다.

모든 후속합의서에 등장하는 민정경찰 관련 조항은 일관되게 경비와 질서유지가 그 임무이다. 즉 비무장지대 민정경찰의 임무는 경비와 질서유지이다. 그러나 한강하구의 민정경찰에겐 조사와 수색 문의 즉 수사권이 부여되어 있다. 수사권은 사법적 기능과 행정적 기능이 있는데 민정경찰은 사법경찰이 될 수 없고 군정위나 사령관도 사법적 기능을 수행하진 않는다. 따라서 한강하구에 배치된 민정경찰의 임무도 질서유지라는 행정집행의 범위에서 부여된 수사권으로 봄이 타당하다고 하겠다.
민정의 개념은 민정에 대한 역사적 경험으로부터 제약받고 있었을 것으로 판단된다. 인민군이나 중공군에게는 점령이나 군정통치의 경험이 없었고 민정의 경험은 당연히 없었다. 미군이 민정(Civil Affairs)업무를 착수하기 시작한 것은 태평양전쟁중 남서 태평양 섬의 원주민들을 다스리기 위한 것이었다. 그리고 1944년 마리아나 제도(Marianas)에 미군이 진주하면서 비로소 정규 군정조직 창설의 필요성이 요구되었다. 당시 괌, 사이판, 티니안에 대한 민정은 대개 참사에 대한 구조가 제일 큰 문제였다.(주한미군사3부1장p2주한미군사외 미군정기 연구 p115재인용. 백산서당) 군정계획이 철저하고 심도 있게 준비된 것은 오키나와 점령에서부터였다. 그러나 이 계획은 필리핀등 다른 군정계획보다 철저했음에도 불구하고 이론과 현실 사이의 모순으로 인해 많은 어려움을 겪었다. 오키나와 군정에 참여한 한 장교는 군정학교에서 장교들이 배운 정치, 법, 그리고 경제학의 훈련은 창문으로 내던져야 했다고 표현하고 있다. 왜냐하면 군정팀들은 모두 구호활동에만 전념했기 때문이다.(위의 책)
때문에 정전협정 문서에서 민사행정이란 단어 뒤에는 항상, 구제사업이란 단어가 뒤따르고 있다. 3년의 미군정기간 동안 나름대로의 민정에 대한 경험과 원칙이 쌓였겠지만 더없이 까다롭고 민감한 정전 협정문을 작성하면서 민정은 협소한 민사업무인 질서유지로 이해되는 반면 구제사업에는 무게가 실렸음이 확인되고 있다고 볼 수 있다. 따라서 민정을 통치나 광의의 행정권의 의미로 해석하는 것은 무리가 있고, 민정 뒤에 구제사업이란 단어를 항상 수반하고 있는 언어습관에 대한 해석으로도 적절치 않은 것 같다.
민사행정경찰은 군인이어서는 안 된다. 그러나 육지의 비무장지대에서는 군인이 민정경찰을 실질적으로 대신하고 있다. 정전협정 한글본에는 ‘민사행정,경찰’이란 단어가 영어본에는 ‘Civil Police’라고 표기되어 있다고 했다. 군인으로서 민사행정을 담당하는 경찰과 같은 애매한 단어가 아니라 분명한 민간경찰일 뿐이다. 따라서 민사담당 군인같이 본질에서 군인이 아닌 순수한 경찰이어야 한다. 경찰은 권총과 보총(단발총)만을 소지할 수 있다. 이는 치안용 무기이지 교전용무기가 아니다. 그러나 현대에는 군인의 개인화기로 단발식을 사용하지 않는다. 연발식이거나 자동장전식이다. M16이나 M16A2 모두 30연발식이다. 따라서 민정경찰이란 이름으로 비무장지대에 투입되는 수색부대원들은 매일 정전협정을 위반하고 있는 것이다. 민간단체는 한강하구에서 24명의 민정경찰이 권총과 보총이외의 무기를 소지하지 못하도록 감시하는 운동을 할 필요도 있다. 군인은 한강하구에 들어올 수 없으며 이는 명백한 협정 위반이 된다.

체포권
한강하구에서의 민사행정경찰은 자기측의 일체 위반자를 체포하도록 하고 있다. 수사권과 함께 체포권가지 가진 것이다. 이는 비무장지대 민정경찰의 임무와 크게 다른 것이어서 혼란을 일으킨다. 일체의 위반자는 행정집행자가 아닌 대상자 즉 민간인이다. 일반적으로 중범죄의 경우엔 민간인도 정당방위 차원에서 체포권을 갖는다. 그러나 경범죄에 대한 체포권은 경찰만이 행사할 수 있다. 여기서는 일체의 위반자라고 명시함으로서 경범죄와 중범죄에 해당하는 위반자를 모두 포함하는 경찰권을 부여한 것으로 판단될 수 있다. 이는 현대의 법개념으로 본다면 민정경찰의 행정관리권과 사법관리권을 명시하고 있는 것 처럼 오해될 만한 문장이다. 또한 위반자인지 아닌지의 판단 기준이 될 규칙의 제정권한도 암시하고 있는 것으로 오해될 수 있다. 그 결과 행정, 사법뿐아니라 입법관할권까지 부여된 것이 아닌가 의문이 들 수 있다. 그러나 두 번째 문장, ‘질서유지와 본 규칙의 각항 규정’만이 위법의 대상이 되므로 법률을 제정, 개정하는 관할권이 부여 되었다고 보기는 어려울 것이다. 결국 비무장지대와 마찬가지로 한강하구 민정경찰의 임무는 질서유지이며 체포권의 의미를 질서유지의 범위 이상으로 확대해석하는 것은 큰 문제가 될 수 있다. 이는 전쟁법일반의 관례에 비추어봐도 확인된다.
정전협정의 모태가 된 1907년 하그 육전법규 41조에 의하면 일개인이 자발적으로 휴전협정 조항을 위반하는 경우에는 국제법상 휴전위반이 아니고 상대방은 오직 그 위반자의 처벌을 요구할 수 있으며, 또 손실이 생긴 경우에는 그에 대한 배상을 요구할 수 있을 따름이다. 미국 육전법 494항도 이를 재확인하고 있다.(http://www.combatindex.com/law_of_land_warfare_ch06.html#p354 2006.6.10일 검색)
정전협정에서도 군정위가 규정 위반사건에 대하여는 쌍방 군정위가 협의하여 처리함(정전협정 24항)을 전반적 임무로 규정하고 있으며, 위반사건 발생시 각 사령관에게 보고하며(정협29항), 위반사건 시정 시 각 사령관에 보고하도록 되어 있다.(정협30항) 각 사령관은 정전협정중의 어떠한 규정이든지 위반하는, 각자의 지휘하에 있는 인원을 적당히 처벌할 것을 보장한다.(정협13항ㅁ목) 그러나 사령관의 처벌 대상은 ‘자기의 지휘하에 있는 인원’, 즉 군인이다. 군 사령관이 민간인을 지휘할 수는 없기 때문이다. 각 사령관은 민간인의 처벌을 민정당국에 요구할 수 있을 뿐이다. 따라서 민정경찰의 민간인에 대한 체포권은 사법처리로 연결되지 않는다.

파손선박
체포권은 명확하게 정의한 반면 파손선박에 대한 구제는 의무가 아닌 협조사항으로 정의하고 있다. 이는 항행규칙 13항에서 서술한 재난이 아닌 고장이나 단순사고로 구분하여 보기 때문인 것으로 보인다. 길에서 고장 난 자동차를 길가로 인도하듯 민정경찰의 질서유지 임무의 확인으로 보는 것이 타당할 것이다.

6. 민간에서 오랫동안 관습적으로 사용하여 온 한강 하구 수역 내에 성문화되지 않은 항행 규칙과 습관은 정전협정의 각항 규정과 본 규칙에 저촉되는 것을 제외하고는 쌍방 선박이 이를 존중한다.
해석:
관습
한강하구는 민간인의 출입을 허용함으로써 정전협정을 통해 행사할 수 있는 군사령관의 권한을 심각하게 약화 시켰을 뿐 아니라 국내법, 국제법등 일반 법률과 정전협정의 충돌을 불가피하게 초래한다. 6항의 규정은 관습법을 인정하는 규정으로 볼 수 있다. 국제법은 조약법과 관습법을 동등하게 보고 있다. 하그 육전법에 의하면 정복이 아닌 점령상태를 타국주권의 획득으로 보지 않는다. 점령기간 동안 실질적인 주권의 행사가 중지되는 것은 사실이나 점령의 종료와 함께 주권은 해당국가로 환원된다. 점령이 아닌 정전은 군사 통제지역에 대한 일시적 관리 상태이기에 더군다나 주권의 적용을 훼손할 수 없다. 그러나 비무장지대의 경우 출입을 통제함으로서 실질적인 주권의 행사를 제약한다. 미국 대사관터가 남측의 주권이 적용되는 영토이지만 치외법권 지대로서 남측의 주권행사가 일정기간 미치지 않는 것과 비슷한 원리이다. 그러나 한강하구는 출입을 통제하지 않고 개방함으로서 주권의 적용을 막을 수단을 갖고 있지 않다. 북의 경우에는 북의 주권과 군사령관의 관리권이 일치하므로 충돌되지 않는다. 결국 한강하구에서는 남측의 주권이 우선하는가? 유엔사의 관리권이 우선하는가가 문제가 되고 말 것이다. 국제법의 특성상 법규범간의 충돌이라고 하는 것은 양립성 내지 우선적용의 문제이지 국내법상의 위헌문제와 같이 효력상의 문제는 아니다. 즉 두 규범이 양립할 수 있는가, 만약 양립할 수 없다면 어느 규범을 우선적으로 적용하느냐 하는 문제이지 하나는 무효가 되고 다른 것은 효력을 유지한다는 식의 문제는 아니라는 것이다.(국제법 I. p291.유병화.진성사, 1997)
정전협정 체결당시 남측 정부는 서명 당사자가 아니었기에 남측에 적용되는 국내법,국제법과 정전협정은 무관하다고 볼수 있다. 그러나 남측정부가 군지휘권을 유엔사령관에게 이양한 상태였기에 정부간 협정이 아닌 군인간 협정인 정전협정은 남측군에 대해 그 효력을 발생한다. 그러나 54년 한미합의의사록을 통해 작전지휘권은 작전통제권으로 축소되었고, 한미연합사창설과 함께 유엔사에 이양됐던 작전통제권은 한미연합사로 위임되었으며, 1994년 평화시(정전시) 작전통제권을 환수했고, 이제 전시작통권을 환수하는 과정에 들어가 있다. 정전당시 유엔사령관의 통제아래 있었던 군권이 점차로 남측정부의 주권 아래로 환수되고 있다. 유엔사의 작통권은 한미연합사에 위임된 것이므로 한미연합사가 해체될 때 유엔사가 다시 작통권을 찾아 갈 수 있기는 하다. 결국 남측군대의 작통권은 유엔사로부터 환수되어야 완전히 환수되는 것이다. 그러나 중요한 것은 현재는 유엔사에 남측군대의 작통권은 귀속되어 있지 않다는 것이다.

정전협정과의 충돌
6항에서 쌍방은 한강하구에 관련된 관습법을 인정했으나 정전협정 규정에 저촉되는 것은 제외한다고 명문화 했다. 그러나 정전협정은 3개월 이내에 평화협정으로 바뀌도록 스스로 규정했지만 이행되지 않았고, 거의 모든 내용이 오랜 세월 흐르는 동안 사문화 되었다. 1969년 조약법에 관한 비엔나 협약에 의하면 조약의 시행에 불가결한 대상이 소멸하여 이행불능 상태이거나(61조:후발적 이행불능), 조약체결당시와 근본적으로 사정이 변경되었을 때(62조:사정의 근본적 변경) 조약의 부적법선언의 사유가 된다. 북측은 이를 근거로 정전협정의 파기를 주장하고 있다. 북의 주장과 관계없이 남북관계의 발전은 정전협정의 적용을 점점 불가능하게 하고 있다. 제주해협과 해주항으로의 선박통과는 정전협정을 적용한다면 불가능한 일이며 이전까지 남북은 이들 해상의 통항을 금지해 왔다. 그러나 지금은 남북합의에 의해 이들 해상으로의 통항이 이루어지고 있다. 한강하구 선박운항과 관련된 관습법은 점점 더 성문화 되어갈 것이며 정전협정과의 충돌에서 무엇을 먼저 적용할 것인지에 대한 법적 준비가 절실히 필요할 것으로 판단된다. 아래항목에서 예외로 규정하고 있는 대부분의 내용은 한강하구 항행에 필요한 위 6항의 관습법적 규범들이기 때문이다.

7. 군사정전위원회의 특정한 허가 없이는 모든 군용 선박과 군사 인원 및 무기, 탄약을 실은 민용 선박과 중립국 선박은 모두 한강 하구수역에 들어가지 못한다.
*해석
중립국선박
이는 앞선 2항 한강하구 비무장화승인의 재확인 조항이다. 군정위의 허가가 필요한 것은 7항에서 규정하고 있듯이 군용선박이다. 이 부속합의서의10항ㅁ목의 규정처럼 군사적 목적을 위한 민간선박이 아닐 경우 어떠한 민간선박에 대해서도 군정위의 허가 같은 것은 필요가 없다. 민간선박에는 쌍방국적 선박만이 포함되며 중립국선박은 포함되지 않는다. 제3국은 분명 교전쌍방이 아니기 때문이다. 그러나 조약법에 관한 비엔나협약 4절에 의하면 조약체결에서는 제3국의 의무까지 규정하여서는 안된다. 만일 제3국의 의무를 규정하였다고 해도 제3국이 그것을 받아들이지 않는 이상 조약은 제3국에 대하여 효력을 가지지 못한다. 따라서 7항은 국제법의 일반원칙과 배치된다.

8. 군사정전위원회의 비준이 없이는 어느 일방이든지 한강 하구 수역내에 부표, 부유물, 등광, 표판, 깃발 기타 항행보조물 또는 표식물을 설치하지 못한다.
해석:
표식물
항행의 안전을 위해 가장 필요한 것이 항로의 표시이다. 특히 한강하구는 오랜 퇴적물의 침식과 이동 때문에 수로가 불안정하므로 안전운항을 위한 대책 1호는 항로 표식이 될 것이다. 남측의 항로표지법에는 다음과 같이 명시하고 있다.

제1조 (목적) 이 법은 항로표식을 설치하고 이를 합리적이고 능률적으로 관리함으로써 해상교통의 안전을 도모하고, 선박운항의 능률증진에 이바지함을 목적으로 한다.

이처럼 항로 표식과 관련해서는 이미 성문화 된 관습법이 이미 존재하는 상황이므로 정전협정규칙과 충돌하고 있다. 참고로 군사정전위원회 및 그 종속 기관과 각 해당 기관 인원의 증명서 휘장 및 식별 표식에 관한 합의(1953. 9. 16. 군정위 제19차회의 비준)에 따라 모든 형의 선박은 좌우편의 앞뒤에 각각 세줄의 누른 수직선으로 표식된다. 그 수직선의 길이와 넓이는 선박의 크기에 의하되 일반적으로 길이 10분지 6미터, 넓이 10분지 3미터9길이 2피트 넓이 1피트)로 한다.

9. 적대 쌍방 사령관은 자기측의 선박 등록에 적용할 규칙을 규정한다. 이미 등록된 모든 선박에 관한 보고는 군사정전위원회에 제출하여 비치케 한다.
해석:
등록규칙
9항은 2005년 한강하구에 평화의 배띄우기 행사 당시 유엔사 군정위가 비공식적인 전화통화를 통해 유엔사의 민간선박 항해에 대한 허가권(또는 관리권)의 근거로 주장한 내용이다. 선박등록규칙을 정할 수 있는 권리가 곧 유엔사의 허가권이란 논리였다. 이에 대해 살펴보자. 유엔사군정위는 주최측과 만나 행사의 협조를 약속한 뒤 통일부 국방부등에 공문을 발송하기 위해 ‘선박등록 신청서’양식을 보낼테니 신속히 답장을 보내 달라고 요구했다. 그러나 왠일인지 유엔사의 ‘선박등록신청서’는 이틀이나 지나서 도착했다. 그 양식이 요구하는 내용은 선박재원, 선장과 선원명 선박회사, 선박의 사진등 매우 간소한 것 이었다. 그러나 결국 유엔사는 선박등록절차를 요구한 것으로 판단된다. 나중에 유엔사의 협조 공문을 받은 관할 군부대와 경찰에서는 수로탐지 장비의 유무등 훨씬 상세한 선박재원을 요구했는데 그중 가장 중요한 것은 선박의 흘수였다. 선박의 흘수란 선박이 수면 아래 잠기는 깊이의 치수로 한강하구와 같이 간조시 수위가 낮아지는 하천에서는 선박운행에 결정적인 장애요인이 되는 것이었다. 그제서야 유엔사가 제시한 등록신청서가 급조된 것이며, 선박 운항에 대한 기준이 미처 마련되어 있지 않은 것 같은 느낌을 받게 되었다. 일반적인 선박등록절차는 어떤 것일까?
남측의 선박등록에 적용되는 절차를 보자. 선박을 등록하려면 먼저 선박 등기가 이루어져야 한다. 선박의 등기는 선박의 권리설정,보존,이전,변경,처분의 제한 또는 소멸에 대하여 소유권, 저당권, 임차권등의 내용을 필요로 한다. 선박의 등기는 지방법원이나 등기소가 관할기관이 된다. 유엔군사령관이 선박등기에 대한 권한까지 주장하는지는 의문이다. 등기는 법적관할권이기 때문이다. 그 다음 등록절차에 대해 남측의 선박법은 다음과 같이 규정하고 있다.

‘한국선박의 소유자는 선박의 등기를 한 후 선적항을 관할하는 지방청장에게 당해 선박의 등록을 신청하여야 한다. / 지방청장은 제1항의 등록신청을 받은 때에는 이를 선박원부에 등록하고 신청인에게 선박국적증서를 교부하여야 한다.’(선박법 8조1항,2항)

등록절차란 결국 등록신청을 받은 관할기관이 해야 하는 절차인 것이다. 그리고 선박등록의 최종절차는 선박국적증서를 받는 것이다. 이미 남측의 배들이라면 선박국적증서를 교부받은 상태에서 한강하구 항행신청을 할 것이다. 유엔사가 할 수 있는 일은 자신들의 선박원부에 등재하는 것과 등재된 선박을 군정위에 제출하면 끝난다. 등록이라기보다 항행신고라고 보는 것이 타당하다. 이것이 일반적인 법상식이다. 실제 유엔사가 처음으로 민간에게 요구했던 선박등록신청서도 앞서 서술한 ‘등록’의 내용과는 다르며 일종의 ‘신고서’로 볼 수 있다.신고와 허가는 다른 것이다. 선박등록규칙을 규정하는 것이 민간선박의 항해를 허가하거나 불허하는 수단이 과연 될 수 있는지 의문이다.
선박은 움직이는 영토이다. 즉 주권영역이다. 선박에서는 항행하는 장소가 타국의 영해나 내수라해도 국적 등록국의 주권과 법의 지배를 받는다. 선박의 등록이란 주권의 소재를 확인하는 절차이며 주권행위이다.
한편 국내 선박법에 따르면 선박등록신청은 선적항 관할권이 기준이다. 선적항을 관할하는 지방청장에게 등록신청을 하도록 되어 있는 것이다. 유엔사의 민사행정권은 한강하구수역에 대해서만 적용된다. 육지는 무관하다. 항구는 하천이 아닌 육지로서 영해가 아닌 영토의 일부이다. 그러나 현재 남측육지전역에 유엔사령관의 군권이 남측정부의 관할권행사를 제약하고 있다고 볼 수 있는지 의문이다. 선박등록은 영토관할권의 행사로 볼 수 있는데 유엔사가 점령지도 아닌 남측지역에 대해 초 주권적 권한을 행사하는 것으로 해석될 수는 없을 것이다. 이는 분명 정전협정과 국내법이 충돌하는 경우이다. 항행선박에 대한 신고는 국제법적으로 해당 수역을 관할하는 관할권자에게 한다. 항행신고는 현재 한강하구를 관리하는 유엔사나 군정위에 위임된 권한으로 볼 수 있다. 그러나 선박의 등록권한은 유엔사가 육지에 대한 관할권을 가지고 있을 때 가능한 일로 보인다. 그런 경우는 정복했거나 점령한 경우이다.

예외
한편 선박등기법은 총톤수 20톤 이상의 기선과 범선 및 총톤수 100톤 이상의 부선(동력없이 이끌리거나 밀려서 운항되는 선박)에 대하여 적용된다. 그러나 선박계류용·저장용등으로 사용하기 위하여 수상에 고정하여 설치하는 부선에 대하여는 적용되지 않는다. 따라서 20톤 이하의~100톤 이상의 기선이나 범선은 선박등기대상에서 제외되며 등기부등본을 필요로 하지 않는다. 그리고 100톤 이하의 부선과 고정용 부선에 대해서도 이법은 예외로 한다. 이들 예외선박에 대해 유엔사는 새로운 등록절차를 정할지는 알 수 없다. 그러나 2005년 현재까지는 그러한 등록절차가 없었던 것으로 판단된다. 결국 이들 예외는 민간이 유엔사의 주장을 인정하더라도 유엔사의 관리가 미치지 않는 틈이 될 것이다.
또 하나 한강하구에서는 선박을 등록하도록 하고 있지만 민간인 자체에 대해서는 등록규정이 없다. 등록규정이 곧 허가권이라는 주장의 모순은 선박이 아닌 수단으로 민간인이 한강하구에 출입하는 것을 상정해보면 금방 밝혀질 수 있는 상식이다. 유엔사가 선박등록이 한강하구에 대한 허가권의 행사라고 주장한다면 민간인은 선박이 아닌 다른 모든 수단으로 출입할 수 있는 권리와 능력이 있음을 보여주면 될 것이다. 결국 민간인에게 한강하구가 개방된 것이고, 그의 연장으로서 민간선박 역시 허가를 받을 필요없이 개방된 것으로 해석됨이 타당하다고 판단된다. 따라서 유엔사에 허가를 받기 위한 선박등록은 다른 모든 수단을 이용한 출입의 가능성이 증명되고, 허가권에 대한 주장을 철회 할 때까지는 당분간 유보되는 것이 현명하다. 한번의 선례가 잘못된 해석의 관행을 만들 수 있기 때문이다.

10. 한강 하구 수역내에 매개 선박과 수상에서 항행하는 교통기재는 하기규정을 준수하며 복종한다.
ㄱ. 매개 선박은 선박의 형, 길이와 톤수, 선박의 국적, 선주의 성명 및 국적과 선박 등록 항구를 명기한 등록증을 휴대한다.
ㄴ. 매개 선박은 군사정전위원회 및 공동감시조소 인원과 자기측 민사행정경찰의 조사와 수색과 문의에 복종한다.
해석:
조사권
이항에서는 군정위, 공동감시소조, 자기측 민정경찰의 조사권을 명시하고 있다. 이는 일종의 수사권이다. 국제해양법27조에 의하면 외국선박에 대한 연안국의 형사관할권은 특별한 경우를 제외하고는 선박내에서 발생한 범죄에 대해 체포하거나 수사하기 위해 행사될 수 없다. 동법 28조에 의하면 연안국은 외국선박내에 있는 사람에 대한 민사관할권을 행사하기 위하여 그 선박을 정지시키거나 항로를 변경시킬 수 없고 특별한 경우를 제외하고는 강제집행이나 나포도 안된다. 정전협정의 지위가 민간인에 대한 형사관할권이나 민사관할권을 담보하지 않으므로 일반적 체포권이나 수사권을 보장하는 것으로 해석되어선 안 될 것이다. 선박은 선박등록국, 즉 국적국의 법의 지배를 받으므로 앞의 5항에 대한 해석에서 언급했듯이 여기서의 수사권은 사법경찰의 기능이 아닌 행정 경찰의 기능 정도로 해석되어야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 이 규정은 예외조항도 없이 일방적인 수사권을 명시하는 것으로 해석될 수 있으며 만약 그렇게 해석될 때는 심각한 논쟁을 일으킬 수 있다. 이 역시 정전협정과 일반법규와의 충돌 가능성을 안고 있는 조항이다.
ㄷ. 매개 선박은 조사 받을때 하기의 재료를 제공한다.
(1) 선박 및 선주의 국적
(2) 선주의 성명
(3) 선박 등록 항구
(4) 출방항
(5) 목적항
(6) 선장과 선원의 성명
(7) 승객의 성명
(8) 적재 화물의 종류와 수량
ㄹ. 매개 선박은 언제나 자기 국기 또는 국적을 표시하는 깃발을 뚜렷하게 단다.
ㅁ. 어떠한 민용 선박이든지 군사정전위원회의 허가 없이는 어떠한 군사 장비도 설치하지 못한다.
ㅂ. 일방의 선박은 타방의 통제수역과 강안에 들어가지 못하며 한강 하구 수역의 타방의 경계선으로부터 백(100)미터 이내에 접근하지 못한다.
*해석:
통제수역
육지의 군사통제지역에 대해서는 쌍방간 이견이 없었으나, ‘통제수역’은 매우 민감한 개념이다. 실제 한강하구는 임진강-한강합수지점부터 예성강하구 수역까지는 큰 논쟁이 없다. 그러나 황해도와 경기도의 도경계선이 그려진 예성강하구 서쪽부터는 서해6도와 관계 된 경계선 논쟁의 출발점이다. 1973년 10월과 11월에 북측 경비정들이 백령도 연평도 인근수역으로 의도적인 접근을 하였고 두 달 사이에 약 43회에 걸쳐 이같은 행동은 반복됐다. 북은 그해 12월 1일 제 346차 군사정전회의에서 휴전협정의 관계조항을 들어 서해6도 주변해역은 북측의 관할수역이며, 이들 도서자체가 휴전협정에 명기된 대로 유엔군 통제하에 있음을 인정하나, 그 주변해역을 통제하는 북의 사전 승인을 받아서 통항 해야한다는 주장을 하였다. 이날 북측 수석대표 김풍섭의 발언에서 서해 측의 경계를 “황해도와 경기도의 도계선(道界線)의 연장선으로 해야 한다”는 주장이 최초로 등장하였다. 1973년 12월 1일 군사정전위원회에서 한 북측 수석대표 김풍섭의 발언에 의하면,

“정전협정의 어느 조항에도 서해 해면에서 계선(界線)이나 정전해역이라는 것이 규정되어 있지 않았으므로 황해도와 경기도의 도계선(道界線) 북쪽과 서쪽의 서해 6개 도서를 포괄하는 수역은 북조선의 군사통제하에 있는 수역이다. 그리고 휴전협정 제2조 13항 ㄴ목의 해석에서 황해도와 경기도의 도계선의 서쪽 연장선을 하나의 ‘경계선’으로 상정하고 있으므로 그 북쪽은 우리의 ‘연해(沿海)’이다. 따라서 당신 측은 휴전협정의 요구에 따라 해군함선과 간첩선을 우리측 연해에 침입시키는 행위를 당장 그만두어야하며, 앞으로 서해의 우리측 연해에 있는 백령도, 대청도, 소청도, 연평도, 우도에 드나들려하는 경우에는 우리측에 신청하고 사전 승인을 받아야 한다.” 라고 말했다.

정전협정 15항에는 “본 정전협정은 적대 중의 일체 海上軍事力量에 적용되며, 비무장지대와 상대방의 군사통제하에 있는 한국(Korea)육지에 인접한 海面을 존중하며 한국(Korea)에 대하여 어떠한 종류의 봉쇄도 하지 못한다.” 고 되어 있다.
정전협정 당시 유엔군-인민군 쌍방은 영해문제를 합의하지 못해 결국 애매모호한 단어인 ‘인접한 해면’이란 용어를 사용하였다. 그 뒤 만들어진 한강하구 후속합의서 8항ㅂ목에서 ‘통제수역’이란 개념을 사용함으로써 논쟁의 불씨가 된 셈이다. 경계선에 대한 자세한 논의는 졸고 ‘서해경계선, 영해선인가 군사분계선인가?’를 참고하기 바란다.http://www.tongilnews.com/article.asp?mainflag=Y&menuid=203000&articleid=65279
차후에 자세한 논의가 필요겠으나 필자의 판단으로는 서해에는 군사분계선이 아닌 영해선을 합의하고, 한강하구는 한강하구위원회를 만들어 남북공유하천으로 관리하는 것이 바람직하다는 생각이다. 어쨌든 여기서는 정전협정에도 합의 된 적 없는 ‘통제수역’이란 개념이 ‘규칙’에 사용됨으로써 결국 혼란을 초래하고 말았다는 것만을 지적한다. 이는 본 협정과 규칙사이의 조문체계의 완결성이란 측면에서 검토될 필요가 있을 것이다.

100m경계선
한편 이 항목에서는 타방 경계선 100m 이내로 접근하지 못하도록 규정했다. 일종의 완충구역인 셈이다. 이는 한강하구내에 또 하나의 비무장지대를 설정한 꼴이 되었다. 항행과 관련된 국제법에 일반적 경향을 고려해 볼 때 고의적인 정선의 금지, 정박의 금지를 규정하는 것만으로도 충분하다. 당시 쌍방의 예민한 상황을 반영한다고는 하나 이미 당시에도 통용되던 국제적인 항행관습과 한강하구의 열악한 강바닥사정을 고려하면 과연 100m 완충구역 규정이 실효성이 있을지 의문이다. 왜냐하면 정사초를 비롯한 3~4개의 대형사구의 존재 때문에 간조시에는 갯골에만 물이 남게되어 자기측 100m 수역에서는 도저히 운항이 불가능 하고, 반드시 상대방의 100m 이내 수역안으로 운행해야하는 경우가 다수 발생할 것으로 판단되기 때문이다. 1990년 한진건설 소속 바지선이 한강하구를 통과할 때의 경험에 의하면 동력선인데도 빠른 조수에 밀려 좌초했던 것처럼 한강하구의 예측키 어려운 조류에 대한 사정을 보더라도 이 규정의 실효성은 의심된다.

ㅅ. 일방의 선박은 충돌을 피하기 위한 항행 신호를 하는 것을 제외하고는 상대방의 선박과 연락이나 통신을 하지 못한다.
해석:
불필요한 마찰과 긴장을 방지한다는 측면에서 이같은 규정은 이해될 수는 있으나, 이 역시 실효성이 있을지 의문이다. 이 규정의 준수를 위한 효과있는 통제를 위해서는 모든 선박에 대한 도청, 감청을 해야 할 것이기 때문이다. 이 또한 하천에서의 항행 관습과는 배치되는 내용임에 분명하다.

ㅇ. 일방의 선박은 상대방의 선박이나 인원과 화물, 장비 또는 승객을 양도하거나 교환하지 못한다.

ㅈ. 어떠한 선박이든지 야간에는 항행이나 활동을 하지 못하며 일몰 반시간후부터 일출 반시간 전까지 기간에는 자기측 강안 부근에 정박한다.

11. 일방의 인원은 타방의 통제수역이나 강안에 들어가지 못한다.
해석:
선박이 아닌 인원에 대한 규정으로, 항행규칙의 대상이 선박이나 선원만이 아닌 민간인 일반을 대상으로 하고 있음이 확인된다. 통상 간첩행위나 비정규전에 의한 후방교란행위등에 대한 방지개념으로 설정된 것으로 보인다. 하그 육전법규에 의하면 간첩행위는 교전지대에서의 제복군인에 의한 공공연한 정보수집 행위와 구분한다. 간첩은 전쟁 포로로 간주되지 않고 체포된 나라의 국내법에 의하여 처리되게 된다. 그러나 1998년 황해도 해주의 한 북측주민이 조개잡이중 조류를 피하다 방향을 잃고 남측지역인 교동에 들어온 적이 있었다. 그는 월남한 고향사람들이 있는 마을에서 몇일을 머물다 해병대에 체포되었고 판문점을 거쳐 북으로 송환되었다. 한강하구가 민간인에 개방된 이상 이러한 일은 불가피하게 발생할 것이고, 이는 이 항행규칙의 합의 당시에는 예견되지 않았던 일일 것이다. 한강하구의 지형적, 지문화적 조건에 의해 발생하는 관습에 해당하는 이같은 일은 앞으로 더 많이 일어날 것이다. 정전협정과 관습의 충돌을 준비해야 할 필요성이 제기된다.
12. 일방의 인원은 군사정전위원회의 비준이 없이는 타방의 인원 및 선박과 연락이나 통신을 하지 못한다.

13. 한강 하구 수역 내에서 항행하는 선박이 폭풍이나 조류의 영향을 받거나 또는 기타재해로 인하여 재난을 당하였을 때 그 선박과 인원이 어느 측에 속하였든지를 막론하고 쌍방은 모두 이를 구제할 책임을 지되 구제한 후의 처리는 공동감시소조가 이를 책임진다.
해설:
재난
이 조항이야말로 가장 인도적인 조항이다. 그러나 북측에 비해 남측에서는 중요한 법적 문제를 안고 있다. 남측의 법률인 수난구호법에 의하면 하천에서의 수난구호는 지역관할 소방서장이 하도록 되어 있다. (제6조 (수난구호업무의 관할)① 해상에서의 수난구호는 그 해역을 관할하는 해양경찰서장이 행하고, 하천에서의 수난구호는 그 지역을 관할하는 소방서장이 행한다.)
현재의 유엔사에는 구제사업을 집행할 부대나 인원이 없는 관계로 십중팔구 남측군대나 남측정부에게 구제를 요청할 가능성이 많다. 국내법에 의하면 한강하구 구제사업에 대한 관할권은 해당지역 소방서장에게 있다. 한편 유엔사가 남측군대나 정부에 구제요청을 하지 않고 미국이나 외국 구조 선박을 이용하고자 할 때 수난구호법 시행령에 따라 중앙구조본부장에게 영토, 영해 진입허가를 받아야 한다.

수난구호법 시행령
제21조 (외국구조대의 진입)① 법 제10조제1항의 규정에 의하여 외국구조대가 우리나라의 영해?영토 또는 그 상공에 진입하고자 할 때에는 중앙구조본부장에게 다음 각호의 사항을 기재한 신청서를 제출하여 진입의 허가를 받아야 한다.
1. 허가대상 선박·항공기등의 선명·기명·종류 및 번호 / 2. 활동목적 / 3. 활동수역·항로 및 일정 / 4. 구조대의 인원 및 주요 구조 장비명 / 5. 기타 양국간 체결한 조약에 규정된 사항

이것은 앞서 언급한 정전협정이 우선하는지 국내법이나 국제법이 우선하는지에 대한 논쟁을 불러일으킬 소지를 갖게 한다. 또는 서로 다른 동상이몽식 해석을 하고 있다가 나중에 문제가 불거질 수도 있다.

공동감시소조
한강하구에 배치된 공동감시소조는 1번 소조이다. 이를 규정한 후속합의서의 주요사항은 다음과 같다.

공동감시소조의 관리, 조직, 사업 및 보급에 관한 수정 총칙(1955.7.18. 제135차 비서장회의 합의)
2. 조직
ㄱ. 오(5)개의 공동감시소조를 조직하고 제 일(1)부터 제 오(5)까지의 번호를 매긴다.
ㄴ. 각방은 이러한 매개 소조에 이(2)명 내지 삼(3)명의 영급 장교와 삼십명을 초과하지 않은 필요한 참모보조인원 및 공작 인원을 제공한다.
3분포
ㄱ. 한강하구는 일(1)개지역으로 하여 번호는 제 일(1)로 한다. 비무장지대는 사(4)개지역으로 나누어 번호는 제 이(2)부터 제 오(5)까지로 한다. 각 공동감시소조는 그 번호에 해당한 지역내에서 정전협정 제26항에 규정한 임무를 집행한다.

14. 한강 하구 수역 내에서 발생한 선박의 충돌 사건이 오직 일방의 선박과 인원에만 관계되는 경우에는 해당 측 법률에 의하여 해결한다. 상대방의 선박과 인원에게 위험이나 파손을 입게 한 경우에는 공동감시소조가 조사하여 조사 결과를 군사정전위원회에 보고하며 동 기관은 합의된 행동을 한다.
*해석:
공동감시소조의 조사권 또는 수사권은 10항 ㄴ목의 해석에서 언급한 바와 같이 질서유지 기능을 중심으로 한 행정기능의 범위 안에 있다고 해석되는 것이 타당하며, 이 항에서 명시하듯 공동감시소조의 수사권은 군정위에 보고되어 협의, 처리하기 위한 자료로서의 의미를 가질 뿐이다. 군정위의 합의 된 행동의 범위 역시 형사관할권의 행사로 이해될 수는 없을 것이다. 일방의 선박과 인원에 관계된 경우에는 해당측의 법률이 적용되는 것과 대조적이다.

15. 군사정전위원회 쌍방 수석위원간 협의로서 본 규칙을 수정하며 보충할 수 있다.
해석:
90년대 이후로 군사정전위 기능이 완전히 정지된 지금 15항은 실효성을 잃었다고 판단된다.
16. 군사정전위원회가 본 규칙을 비준한 후 적대 쌍방 사령관은 이를 광범히 선포하며 1953년 10월 10일부터 효력을 발생한다.

이번 연재까지는 현재 존재하는 협정문에 대한 해석을 해 보았다. 그러나 협정과 규칙에는 없지만 한강하구를 개방한다는 사실로부터 유래하는 민간인의 모든 권리에 의해 대해 고찰해보는 의미에서, 다음에는 한강하구의 항행이 아닌 비행이나 교량통행문제등에 대해 검토해보고자 한다.

—————————————————————————–
추가자료

*처벌규정
1963년 5월17일 한강하구비행기 월경사건에 대해 유엔사령관이 인민군에 보낸 사과문중 정전협정 13항 ㅁ에 의해 처벌 시사. (JSA-판문점 이문항 p126)

*구제사업 사례
2003년 05월 19일 (월요일) 11 : 37 연합뉴스
남측 골재운반선 한강중립수역 표류.귀환(종합2보)
(서울=연합뉴스) 이성섭 기자 = 남측 민간 골재운반선(2천500t)과 예인선(150t)등 2척이 19일 오전 한때 한강 하류 강화도와 교동도 사이 남북 중립수역으로 떠내려 갔다가 되돌아 왔다고 합동참모본부가 이날 밝혔다. 합참에 따르면 운반선인 성원 102호 등 두 선박은 인천시 강화군 교동면 남산포에 정박한 상태에서 밧줄이 풀려 조류를 타고 7㎞쯤 떠내려가다 오전 5시53분께 해병대 초병에 의해 발견됐다. 운반선에는 기관장 고모(61)씨 등 3명이 타고 있었으나 잠이 들어 표류 사실을 몰랐다고 합참은 전했다. 선박들이 강화도 인근 남방한계선을 1㎞ 가량 넘어 중립수역으로 들어가자 초병들이 박격포 조명탄 8발을 발사해 선원들을 깨웠고, 휴대 전화를 통해 군 당국과 연락을 취한 선원들은 닻을 내리고 조류가 남쪽으로 흐를 때를 기다렸다 오전 10시께 되돌아왔다. 표류 당시 현장에 안개가 짙게 끼어 가시거리가 200~400ｍ에 불과했다.군 당국은 이날 오전 9시 40분께 판문점 군사정전위원회를 통해 북측에 이 사실을 통보한 뒤 귀환 조치를 취했고 북측의 특별한 반응은 없었다고 합참은 전했다. 합참에 따르면 인명구조 등 긴급 상황시에는 상대방에 통보한 뒤 중립수역에 진입하는 등 안전조치를 할 수 있다.