연재2 정전협정의 한강하구 규정에 대한 해석 2007/01/10 813

2012년 12월 2일 · by leesiwoo · in

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정전협정의 한강하구 규정에 대한 해석

1. 정전협정의 한강하구 합의 과정

정전협정 당시 북은 군사분계선을 육지 뿐 아니라 바다에도 설정해야 한다는 입장이었다. 그러나 유엔사는 처음부터 육지에만 군사분계선과 비무장지대를 설정하자는 안으로 나왔다. 51년10월 정전위에서 북은 옹진반도를 포기할테니 철원을 내주고 군사분계선을 3.8선으로 하자는 제안을 하지만 미국측은 옹진반도 방위의 어려움을 들어 거부한다. 이 지역은 반공유격대와 미 정보부대 산하 켈로부대 등이 담당하고 있었다. 51년 11월부터 김일성 인민군 총사령관은 반공유격부대의 서해안 기습작전을 방지하기 위해 다섯차례에 걸쳐 인민군 1개 군단과 2개 사단에 ‘도서해방 전투명령’을 내려 경계했다. 북으로서는 유엔군의 해군력에 의한 실질적인 해안봉쇄에 대응할 필요와, 반공유격대 활동을 통제하기 위해 군사분계선 확정을 필요로 하고 있었다. 51년 11월 27일에 잠정군사분계선을 북이 주장하던 3.8선이 아닌 접촉선(Contact Line)으로 하는데 합의되었다. 1951년 12월11일 미국정부는 훈령을 통해 분계선 북방에 있는 섬들에서 유엔군철수방침을 시달하고, 1952년 2월3일 휴전감시문제 참모장료회의에서 서해5도의 유엔군관리를 승인함으로써 해상분계선 문제는 설정하지 않는 것으로 일단락되었다. 1952년 1월27일 1차 참모장교회의에서 유엔군측은 그간의 합의사항등을 총정리 한 초안중에 ‘한강하구의 민간항행 개방’에 대한 안을 포함하여 제출하고(휴전사 p169 국방부전사편찬위원회), 1952년 2월7일 한강하구 공동감시에 쌍방이 동의하게 된다. 개성문제나, 비행장건설 문제등에 비하면 한강하구문제는 별 논쟁없이 합의에 이르른 것이다. 회담장 밖에서 한강하구 공동관리를 반대한 것은 남측정부였다. 당시 이 공보처장은 한강하구공동관리를 유엔군측의 양보로 보고 이는 용인할 수 없는 일이라며 강경하게 반응했다.(한국전쟁일지 p348 군사문제연구소) 군사분계선 확정은 주로 육지에 대해서 논쟁 되었고 결국 육지에만 설정되었다. 한강하구와 서해에 대해서는 군사분계선이 합의되지 않은 것이다. 군사분계선지도에는 육지부에만 군사분계선과 비무장지대가 표시되어 한강하구에는 합의된 군사분계선이 없음을 확인할 수 있으나, 이를 성문화한 것은 1953년 10월 3일 군정위 제 22차 본회의 ‘한강하구에서의 민용선박 항행에 관한 규칙및 관계사항’이란 제목의 정전협정 후속합의서 4조 에서였다. 이로써 ‘한강하구를 쌍방 민간선박에 개방한다’는 언명이 곧 쌍방이 합의한 군사분계선과 비무장지대 없음을 의미한다는 것이 확실해졌다.
이제 조항의 문구를 검토해 보자.

2. 정전협정문에 대한 해석
50년이 넘은 협정문이 변화된 현실을 담을 그릇일리 만무하다. 정전협정이 폐기되기 전까지 정전협정을 둘러싼 전쟁은 해석의 전쟁이 될 것이다. 물론 해석은 문구안에서만 이루어지는 것은 아니다. 사회운동과 여론이 만들어 내는 사회적 맥락으로 확장되어 갈 것이다. 유엔사는 “정전협정에 대한 해석은 유엔사만이 할 수 있다”고 했다. 해석의 전선을 그은 것이다. 그러나 역설적으로 그것이 바로 해석의 전쟁이 시작되고 있음을 시인한 것이다. 다음의 해석은 물론 필자 개인의 생각일 뿐이다. 유엔사도 합의하는 게 있고, 개인적으로만 확신하는 것도 있으며, 의문만을 던지는 것도 있다. 정전협정은 계속 해석되어야 한다.

정전협정1조 5항에는 한강하구에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.

5.漢江 河口의 水域으로서 그 한쪽 江岸이 일방의 통제하에 있고 그 다른 한쪽 江岸이 다른 일방의 통제하에 있는 곳은 쌍방의 民用선박의 航行에 이를 개방한다. 첨부한 지도에 표시한 부분의 한강河口의 航行규칙은 군사정전위원회가 이를 규정한다. 각방 民用선박이 航行함에 있어서 자기측의 군사통제하에 있는 육지에 배를 대는 것은 제한받지 않는다.
5.The waters of the Han River Estuary shall be open to civil shipping of both sides wherever one bank is controlled by one side and the other bank is controlled by the other side. The Military Armistice Commission shall prescribe rules for the shipping in that part of the Han River Estuary indicated on the attached map. Civil shipping of each side shall have unrestricted access to the land under the military control of that side.

1. 일방이 통제하고 있는 강안

강안(Bank)은 강기슭으로 영어에서 복수로 쓰일 때는 양쪽 강기슭(the ~s of the Thames 템스 강변의 땅)을 뜻하고, 평상시 물이 흘러가는 하도의 측면을 의미한다. 강안은 곧 육지이다.

한국전쟁전까지 조강이라 불리던 이곳이 정전협정에서는 한강하구로 규정되었고, 한강하구는 육지가 일방과 다른 일방에 의해 통제되고 있는 수역을 말한다. 강이 통제되고 있는 것이 아니라 육지가 통제되고 있는 것이다. 따라서 한강 위에 위치한 두 개의 섬인 유도와 역섬, 그리고 암초, 바위등은 인민군과 유엔사 어디에도 통제되는 곳이 아니다. 여기서 일방은 북측정부가 아닌 인민군을, 타방은 남측정부나 국군이 아닌 유엔사를 의미한다. 협정의 법적인 대상자는 협정을 합의한 당사자들일 뿐이다. 제3자는 법적 쌍방이 되지 못한다. 정전협정은 군사협정이기에 오로지 군대만을 당사자로 한다. 평화협정이나 통일협정일 때 비로소 당사자는 당사국 정부가 되는 것이다.

협정문은 일방이 통제하고 ‘있었던’이 아니라 ‘있는’으로 현재형이다.
북측 지역이 현재 인민군의 군사통제하에 있다는 것은 의심의 여지가 없으나 남측이 현재에도 유엔사의 군사통제하에 있는가는 쉽게 답이 나오지 않는다. 유엔사는 1978년 한미연합사를 창설하면서 작전통제권을 모두 위임(Reference)했다. ‘위임(Reference)’은 ‘이양(handover)’과 다르다. ‘권한의 위임’은 권한 귀속주체의 변경을 초래하나 이를 취소할 수 있는 지휘·감독권을 주체는 여전히 가지고 있다. 반면에 ‘권한의 이양’은 권한 자체가 확정적으로 이전되는 것으로 이양주체의 지휘·감독관계까지도 소멸하는 것을 의미한다. 유엔사에서 연합사로의 작전권의 이동에 대해 ‘위임’과 ‘이양’을 혼동해서 쓰는 경우가 많은데, 정확히 말하면 1950년 이승만대통령은 맥아더사령관에게 ‘작전지휘권’을 ‘이양’했고, 1978년 유엔사는 한미연합사에 ‘작전통제권’을 ‘위임’했다.
1980년 광주항쟁 당시 특전사가 연합사에 ‘위임’된 작통권을 일방적으로 해제하고 이동한 것으로 미국이 설명하는 논거가 바로 ‘위임’이다. 만일 작통권이 연합사에 이양된 것이라면 한미연합사는 정전협정의 서명당사자가 아니기 때문에, 당연히 정전협정의 일방이 될 수 있는가라는 의문이 제기 된다. 한미연합사창설 공문은 유엔사의 작통권을 한미연합사에 ‘위임’하는 것으로 되어 있어서 언제든지 유엔사가 연합사의 작통권 행사를 취소시킬 수 있는 지휘, 감독권을 가지고 있다. 결국 유엔사의 작통권은 언제든지 큰 장애 없이 복원될 수 있는 것이다. 정전협정 5조 61항은 ‘본 정전협정에 대한 수정및 증보는 반드시 적대쌍방 사령관들의 상호협의를 거쳐야 한다.’라고 명시하고 있다. 그러나 한미연합사에 유엔사의 작전통제권을 위임한 것은 정전협정의 상대방인 인민군이나 중공군과 전혀 합의 없이 이루어진 일이다. 연합사는 남측지역의 작전통제권을 위임 받았으므로 법적권리를 행사할 수 있고, 실질적으로는 남측지역을 통제한다고 볼 수 있다. 그러나 이는 언제든 유엔사에 의해 취소될 수 있으므로 명목상, 작전통제권에 대한 지휘권은 여전히 유엔사에 있는 셈이다.
궁극적으로 유엔사의 작전통제권은 소멸되지 않았다. 그리고 1950년 6월 유엔안보리 결의에 의한 ‘전쟁권’과 10월 유엔총회 결의에 의한 ‘북측지역의 점령통치권’은 남측정부나 미국정부와는 무관한 권한이므로 여전히 존속되고 있으며, 주일미군 후방기지사용권과 자위대동원권도 위임 불가능한 권한이다. 때문에 현재의 상태에서도 유엔사령관 자격으로는 미군은 물론 남측지역과 일본에 대해서도 군사통제하에 둘 수 있는 자격을 가지고 있는 셈이다.

한편 강안의 통제문제와는 별개로 한강하구수역내에 군사나 행정등 어떤 성격의 중간선도 존재하지 않으므로 강의 통제권을 논하는 것은 무의미하다. 정전협정상으로 합의된 한강하구는 비무장지대가 끝나는 장단의 사천강 하류와 문산 곡릉천으로부터 강화 끝섬 말도까지로 되어 있다.

2. 쌍방의 민간선박의 항해에 한강하구를 개방한다
쌍방 민간선박의 항해에 한강하구를 개방한다는 이 조항이 바로 핵심이다. 정전협정에 대한 무지와 편견으로부터, 50년간 한강하구는 비무장지대로 인식되어 왔고, 유엔사가 관리하는 수역으로 오해되어 왔다. 그러나 정전협정 1조 5항과 이에 따라 항행규칙을 다룬 후속합의서에서 명백히 밝히고 있듯이 한강하구는 군사분계선도 없고 비무장지대도 아니며 인민군과 유엔군 어느 일방에 관할하는 것과는 무관한 민간공용수역일 뿐이다. 군용선박이나 정부선박이 아닌 민간선박에게만 그 사용이 합의되어 있다는 점에서 한강하구는 민간에게 부여된 분단의 해방구와도 같은 곳이다.
이는 정전협정 당사자인 쌍방사령관이 합의한 것이고 이에 따른 자세한 항행규칙은 공동기구인 군사정전위원회에서 정하도록 했다. 이 조항에 의해 육지의 비무장지대와 군사분계선의 출입에 유엔사령관의 허가가 필요한 반면 한강하구의 항행에는 유엔사령관의 허가조항을 제외시키고 있는 것이다. 이 때문에 지금도 한강하구에 배가 들어가는 것은 보장되어 있다.

단어의 개념을 신중히 파악할 필요가 있다.
첫 번째 ‘쌍방’은 교전 당사자인 유엔군을 일방으로 하고 인민군, 중공군을 다른 일방으로 한다. 쌍방의 선박이라고만 정의 했기에 교전 쌍방이 아닌 제3국 선박의 항해는 일단 대상에서 제외 된다. 그러나 남북의 선박 뿐아니라 유엔측 16개 참전국과 중공선박은 쌍방선박에 포함된다고 볼 수 있다.
유엔사는 이들 참전국의 선박항행을 유도함으로써 유엔사를 강화시키려는 의도를 가질 수도 있다. 한편 이들 참전국의 민간단체들이 유엔사에 대한 문제를 제기하기 위한 상징적 항행을 한다면 그것은 민간평화운동이 이용할 수 있는 방법이 될 것이다.
두번째는 ‘민간선박’이다. 민간선박은 어선만이 아니라 여객선, 탐사선, 상업선, 바지선, 채굴선, 구조선, 유조선등 군용이거나 군사적 용도로 사용되는 민간선박을 제외한 모든 선박이 된다. 김포와 강화간, 강화와 교동간 한강하구 인접수역에 설정되어 있는 어로한계선은 100톤 미만의 어선에 대해서만 법적용대상으로 하고 있다. 어선만 아니면 다른 용도의 배들은 모두 해수부 선박안전규칙에서 정한 어로한계선을 통과하는데 있어서 일단 법적문제는 없는 것이다. 이는 국방부등 정부에서도 확인한 사항이다. 때문에 현재의 법률아래서 100톤 미만의 어선을 제외한 모든 민용선박은 한강하구 항행에 아무런 장애도 없는 것이다.
세번째는 ‘항해(shipping)’이다. Shipping은 50년전엔 쓰였지만 지금은 폐기된 단어로 협정문등에 일반적으로 쓰이는 법률용어는 Navigation이다. 정전협정에는 민간선박의 항행에 대해서만 개방하는 것으로 표현되었지만 후속합의서 4항에서는 민간인으로 그 대상을 다시 확인해주고 있다.

정전협정 중 군사분계선을 확정함에 관한 규정과 제9항, 제10항 및 제13항목에서 사민이 비무장지대에 들어가는 것을 제한하는 각항 규정을 제외하고 비무장지대에 적용되는 모든 규정은 모두 한강하구 수역에도 적용한다.

비무장지대 출입에 있어 적용되는 모든 규정중 민간인을 제한하는 규정을 제외한다고 했다. 위에서 사민은 군인이 아닌 민간인이다. 선박항행과 관련된 선원만이 아닌 민간인 일반을 지칭한다. 교동주민들의 관습으로 정착되어온 조개잡이나 통발등 선박항행이외에도 민간인의 출입은 가능해왔고 앞으로도 가능한 것이다.

군 사령관에게 부여된 관리권이 입법,사법,행정관할권을 갖는 것으로 해석되진 않기 때문에 법률을 정하고, 법적제재 조치를 가할 수는 없다. 공물 관리권에 의거 판단하면 비무장지대관리권의 위반자에 대한 최고의 제재수단은 비무장지대 출입으로부터의 배제이다. 그러나 한강하구는 민간인의 출입이 개방되어 있음으로 해서 출입배제라는 효과적인 제재수단을 사용할 수 없는 것이다. 때문에 민간의 관할권을 그냥 행사하면 되는 것이다.

3. 항행규칙은 군사정전위가 이를 규정한다
항행규칙은 사령관의 한강하구 관리권을 실행하기 위한 내부 규칙이다. 규칙에 대한 법적이해를 정리하고 가자. 행정규칙은 행정권 행사에 대한 내부적 규율에 관한 사항을 규정하는 것으로서 외부적 사항을 규율하는 법규명령과 구별된다. 이러한 행정규칙은 민간인이나, 국민에 대해서는 직접 효력을 가지지 않는 것으로 보기 때문에, 법규로서의 성질을 가지지 않는다고 보는 것이 일반적이다. 행정규칙은 제정에서 특별히 법률의 근거가 필요하지는 않으며 행정권에 내재하는 권능(지휘감독권·재량권)에 의거하여 제정할 수 있다고 본다. 법률제정권한은 입법관할권에 속하지만 규칙의 제정은 행정권한내에서 이루어지는 내부의 조치로서 입법관할권으로 보지 않는다. 그러나 현대행정에서 훈령·통첩·고시 등의 행정규칙은 실제에 있어 법률 이상으로 국민생활이나 행정조직 내부에 중대한 의미를 가지는 경우가 많음이 인정되고 있다. 따라서 순전히 행정조직 내부에만 적용되는 행정규칙은 종래의 개념과 마찬가지로 여전히 법규성이 부인되지만, 국민의 자유와 재산권에 영향을 미치는 행정규칙의 경우는 그 법규성이 인정되어 법치행정의 적용을 받는다.
50년전 군정위가 현대적 행정규칙을 적용하여 입법관할권을 행사했다고 보긴 어려울 것이다. 군정위의 지위와 활동은 사령관의 비무장지대 관리권의 범위내에 있고 민간인에게 법률적 강제를 행사하기 위한 것으로 보긴 힘들다. 군정위 항행규칙이 민간인들에게 법적 강제를 규율하거나 그렇게 되는 것으로 해석된다면 이는 군정위가 사령관의 관리권을 넘어서는 그 이상의 관할권을 행사한 것으로 모순이 아닐 수 없다.

항행 규칙은 1953년 10월에 정전협정의 부속합의서로 합의 되었다. 여기서 중요한 것은 항행규칙의 제정 주체가 유엔사나 인민군 일방이 아닌 양측의 합의에 의해서만 효력을 발생시킬 수 있는 군사정전위원회라는 것이다. 협정의 조항(Terms)은 사령관이 제정주체이지만 항행규칙(Rules)은 군정위이다.
군정위가 정한 규칙과 그 해석, 적용은 유엔사일방이나 인민군일방의 자의석 해석이 아닌 공통의 해석과 합의에 기초한다는 사실도 간과 되어선 안된다.

4. 자기측의 육지에 배를 대는 것은 어떠한 제한도 받지 않는다.
상대방 육지로부터 100m 안으로 진입할 수 없도록 한 군정위 항행규칙으로 남북간의 종적 항행은 당장은 어렵지만 한강하구의 횡적항행은 어떤 제한도 받지 않는다. 해양법에서는 통과통항이나 무해통항을 규정하고 있고, 한강하구의 성격을 국제하천으로 보면서 무해통항권등을 대입하는 경우가 있다. 그러나 통항제도는 영해에 해당하는 것이며 내수에는 해당되지 않는다. 국제법에서 내수와 영해의 구별은 매우 중요하다. 영해는 내수에 비하여 더 한층 주권의 제한이 요구된다. 예를들면 외국선박에 대한 관할권의 적용규칙이 상이하며 또한 무해통항권은 내수의 경우에는 특별한 경우(해양법8조2항)를 제외하고는 인정되지 않는다. 그런데 내수에 머물고 있는 외국선박에 대한 재판관할권에 있어서 연안국과 기국旗國간의 경합관계가 특히 문제된다. 한강하구의 쌍방선박을 남북선박이 아닌 유엔참전국과 북,중선박으로 본다면 국내법으로는 외국선박이 될 것이고, 정전협정상으로는 제3국 선박, 외국선박이 아닌 것으로 될 것이다. 전시에는 일반법의 적용이 중지되고 전시법이 적용되므로 정전상태인 우리로서는 정전협정이 일반국제법보다 우선 적용된다. 그러나 정전협정이 이토록 오래 지속될 것을 예상한 나라는 없을 것이고, 중국이나 16개 참전국에게 국제법이 아닌 정전협정을 적용한다는 것은 과연 타당한지, 또 실질적으로 가능한 것인지 의문이다.
오래전부터 국가의 내수에 대한 배타적 권리는 영토에 대한 것과 같다는 생각과 선박은 ‘부동하는 국가영역’이라는 견해에 대해서는 비난이 가해져왔지만, 한편 선적에 관한 법은 선박의 국적에 따르는 것이고, 기국이 자국선박에 대한 책임과 관할권을 가지는 것이 원칙이기 때문에 그와 같은 선박의 특수한 성격은 아직도 인정하지 않을 수 없다. 때문에 내수인 한강하구에 선박이 항행하는 문제는 위의 소박한 규정만으로는 도저히 관리될 수 없는 성질의 것이다. 또한 해양법 18조2항에 의하면 ‘통항은 계속적이고 신속하여야 한다.’고 규정함으로서 고의적인 정선停船이나 어로활동, 탐사, 조사등을 금지하고 있다. 한강하구에 부여된 권리는 통과항행만이 아니라 어로활동등 광범위한 어업, 탐사등을 포괄하는 항행으로 볼 수 밖에 없다. 따라서 영해나 국제하천의 통항제도와는 다른 것으로 볼 수 있다.
군사임시협정이란 한계에 의해 정전협정은 항행에 수반되는 제반문제를 충분히 다루고 있지 못한 한계가 있다. 그나마 항행규칙이 후속합의서로 합의되었지만 그 역시 소박한 수준을 면키 어렵다. 베오그라드조약은 이미 1948년에 항행관련 제반사항을 종합하는 관할권을 다뉴브강위원회에 부여해주었다. 그러나 정전협정상 한강하구 조항은 매우 소박한 수준의 규정이었고, 50년 이상 장기화될 것에 대한 준비가 부족했음을 반영하고 있다. 만일 50년간 실제로 선박의 자유항행이 이루어져 왔다면 이 조항만으로는 도저히 항행관련 관할권의 문제를 감당할 수 없었을 것이다. 정전협정은 정교화되고 평화협정을 준비하는 내용이 되기보다는 67년 이후 자기측의 강안에 철책을 설치하여 배를 대는 것 자체를 제한함으로서 정전협정의 발전을 포기하였다. 항행규칙에는 선박의 출발항과 목적항을 기재하도록 하고 있다. 그러나 현재 한강하구수역에 배를 댈 수 있는 정박지는 물론 단 하나의 기항지조차 없는 실정이다. 정전직후에는 용강포, 조강포, 월곶등이 항구로서 이용되었던 것으로 지역주민들은 증언하고 있다. 그러나 철책설치와 함께 항구는 폐쇄되었다. 이는 처음부터 의도되었던 것은 아니었으나 1968년 정전체제 최대 위기의 해를 거치면서 고착화 된 결과이다.

다음은 1953. 10. 3. 군정위 제22차 회의 비준된 ‘한강 하구에서의 민용 선박 항행에 관한 규칙 및 관계사항’에 대해 해석해 보자.