연재1 한강하구의 근본문제-관할권2007/01/10 898

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한강하구문제의 본질-관할권
정전협정부속합의서 한강하구항행규칙의 분석
한강하구 항행과 비행과 교량통행
한강하구 수운의 역사-시선배와 수인선
한강하구 군사사-수참에서 철책선까지
한강하구 간척사-새만금의 과거 강화
한강하구 환경-숲과 갯벌
한강하구와 전쟁의 생할사-양민학살
한강하구의 유라시아 지정학

한강하구의 근본문제-관할권

주목받기 시작한 한강하구
한강하구가 대중의 주목을 받기 시작한 것은 2000년 6월 25일 민예총, 문화연대, 국제평화예술인연대등이 주최한 ‘한강에서 서해로 평화의 배띄우기’ 행사였던 것으로 기억된다. 행사를 주최한 예술가들은 한강하구가 정전협정상 군사분계선도 없고 비무장지대도 아니며 민간선박의 항해가 언제나 가능한 곳이었음을 상기시켰다. 이는 유엔사 스스로가 주도했던 1990년 자유로 공사를 위한 준설선의 한강하구 통과를 대중적으로 확인시키는 의미를 가졌다.
그 다음은 한강하구가 정전체제의 상징인 철책선에 의해 뜻하지 않게 남쪽에서 유일하게 하구습지생태계가 보존된 곳임을 자각하면서 한강하구연대등의 단체를 중심으로 하구습지보호운동이 벌어지고 마침내 환경부에 의해 한강하구습지보존지역지정이 추진되면서 생태가치로서 주목받았다. 그러나 이에 뒤이어 김포지역등을 중심으로 습지보존지역지정이 지역경제 발전을 가로막는다고 반대하면서 모래준설을 허용해 달라는 청원등 경제와 개발논리로 이해관계가 충돌하는 지역으로 부상되었다. 그리고 2005년 7월27일 한강하구평화의배띄우기 준비위원회에 의해 진행된 ‘한강하구평화의 배띄우기’ 행사과정에서 유엔사의 협조를 얻어냄으로써 정부도 엄두를 못내던 한강하구항행의 가능성에 불을 지폈다. 그리고 같은 해 11월 서울시가 마포나루의 거북선을 한강하구를 거쳐 통영으로 보내는 이벤트를 성사시킴으로서 한강하구는 청계천에 이은 차기 한나라당 서울시장 후보들의 공약소재가 되었다. 그러나 서울시는 거북선 항행 이벤트 보도자료를 통해 ‘한강하구가 비무장지대이며 유엔사령관이 관리하고 허가하는 곳’으로 홍보함으로써 진실을 왜곡하고 말았다. 한나라당의 한강공세가 거세질 무렵 당시 정동영 통일부장관은 이벤트를 넘어 남북경제협력 모델이 될 제안을 준비하고 있었고, 이번 남북 장관급 회담에서 이종석 통일부장관이 한강하구의 남북공동이용 제안을 하기에 이르렀다. 바야흐로 한강하구는 개발과 보존, 통일과 평화 등 각종 사안이 충돌하고 조절되어야 할 ‘뜨거운’ 강이 되고 있다.

한강하구의 근본문제
정전협정 5항과 이에따른 후속합의서인 한강 하구에서의 민용 선박항행에 관한 규칙 및 관계사항(1953. 10. 3. 군정위 제22차 회의 비준)에 기초하여 2005년 7원 27일 ‘한강하구 평화의 배띄우기’가 진행되었다. 그 과정에서 주최측은 유엔사군정위로부터 한통의 전화를 받았다. “이 행사를 유엔사와 협의 하지 않고 진행할 것인가?”라는 질문이었다. 주최측은 다음과 같이 답했다 “한강하구의 민간선박 항해는 유엔사의 허가 사안이 아니다. 따라서 우리가 그것 때문에 유엔사와 만날 이유는 없다. 그러나 대규모 인원이 참여하는 행사이므로 안전 문제상 협조를 받기위해 만날 의향은 있다” 유엔사 측은 내부 상의 후 다시 연락을 주겠다고 하며 전화를 끊었다. 다음날 아침, 유엔사로부터 다시 전화가 걸려왔다. “이 행사를 ‘협조’할 의향이 있다. 만나고 싶다”
‘허가’와 ‘협조’의 차이는 대단히 큰 것이었다. 주최측은 유엔사를 만나주기로 했고, 용산기지를 방문했다. 유엔군사령부에서 만난 군정위 수석대표 캐빈매든 대령은 정전협정1조5항을 언급하며 “한강하구의 민간선박 항해는 가능하며 이 행사는 ‘훌륭한(Wonderful)계획이다.”라고 주최측을 추켜세웠다. 주최측은 유엔사로부터 우리가 알고 있고 의도하는 바대로 한강하구의 항행을 법적으로 확인한 것으로 결론 내렸고 곧장 보도자료를 배포했다. 다음은 주최측이 배포한 보도자료이다.

한강하구 수역에서는 누구의 어떤 허가도 받음이 없이 배가 항해하는 것이 보장되어 있습니다. 정전협정상 유엔사는 우리의 항행에 대한 허가권을 가지고 있는 것은 아닙니다. (**‘2005한강하구에 평화의 배 띄우기’ 행사 준비위원회는 이 행사를 위해 유엔사에게 얻으려는 것은 ‘협조’이지 ‘허가’가 아닙니다. 우리가 유엔사의 협조를 구하려는 것은, 다만 이 행사에 참가하는 국민들이 편안한 마음으로 안전하게 참여하실 수 있도록 하기 위한 배려입니다. *** 이런 입장을 가지고 우리는 7월 8일 오후 3시, 유엔사령부를 방문하여 군사정전위원회 유엔사 비서장인 Madden 대령 등을 만났으며, 정전협정규정상 실현 가능하고 한반도의 평화와 화해의 역사에 기여할 수 있는 의미 있는 이번 행사에 대하여 적극적인 지지를 표명한다는 입장을 청취하였고, 국방부와 관련된 행정적 절차를 거쳐 최대한 협조하겠다는 약속을 받았습니다.)

그러나 보도자료가 나간 직후 다시 매든(Madden) 대령은 직접 전화를 걸어와서 거세게 항의했다. 그는 “한강하구에 대한 관리권이 없다는 주장은 유엔사의 권위를 훼손하려는 시도이다. 정전협정 5항에 따른 후속합의서 민간선박항해규칙 9항에 ‘적대 쌍방 사령관은 자기측의 선박 등록에 적용할 규칙을 규정한다.’고 되어 있다 이것이 바로 우리의 허가권이다. 정전협정에 대한 해석은 오직 유엔사만이 할 수 있으며 어느 누구도 임의로 할 수 없다.’라고 말했다. 그러나 국방부 통일부등에 행정적 절차를 요청하기로 한 것은 약속대로 계속 진행하겠다고 답했다. 주최측은 후자에 비중을 두어 일단 그들이 ‘협조’하기로 한 것으로 해석하고 일을 추진하였다. 그러나 2005년 11월에 있은 서울시의 거북선 한강하구 통과시에는 ‘한강하구는 비무장지대이며, 이곳을 항해하기 위해서는 유엔사령관의 허가가 필요한 것’으로 모든 언론에 보도 되었다. 정전협정상 한강하구가 비무장지대가 아님은 명확하며 언론이 검증없이 보도한 왜곡기사임이 분명하다. 그러나 이를 통해 보건대 유엔사는 한강하구 민간선박의 항해에 대해 통항규칙 9항의 ‘선박등록절차 규정권한’을 선박항해에 대한 ‘허가권’으로 해석하고 있으며, 나아가 비무장지대와 마찬가지의 ‘관리권’이 행사되는 지역임을 서울시를 통해 확인하려 했던 것으로 판단된다.
비무장지대 남측지역에 대한 유엔사령관의 관리권에는 비무장지대의 출입, 통과, 민사업무등을 포괄한다. 이는 약간의 다른 절차를 통해 공중에 대해서도 행사되고 있다. 그러나 한강하구에 민간인이 출입하는 문제는 유엔사령관이 가진 권한에서 제외되어 있다. 유엔사령관의 권한에 대해서는 ‘항해하려는 선박의 등록절차를 정할 수 있다’ 라고만 되어 있을 뿐이다. 선박의 항해를 허가 한다는 말이 어디에도 없다. 항해에 대한 허가는 정전협정 5항에 의해 이미 쌍방이 합의한 사항으로 재론의 여지가 없으며, 항행규칙은 이 합의사항에 대한 후속합의서로서 단지 실행규칙을 정하고 있을 뿐이다.
협정상 유엔사는 한강하구의 민간선박 항행에 대한 허가권이 없다. 때문에 평화의배띄우기 행사를 유엔사의 허가를 얻으면 하고, 얻지 못하면 못한다고 하는 것은 전제 자체가 잘못된 출발이다. 만에 하나 어느 일방이 무력으로 막을 수는 있겠지만 이는 법적으로는 불법이며 명백한 정전협정 위반이 된다. 통일부는 물론 국방부조차도 정전협정상 민간선박 항행은 아무런 법적장애가 없음을 확인하였다. 국방부가 제기한 유일한 문제는 ‘안전’문제였다. 국방부의 답변은 “한강하구의 항행과 관련된 안전 조사가 이루어지고 안전대책만 마련되면 아무런 문제가 없다”는 것이었다. 그러나 안전에 대한 조사와 대책을 군이 세운 뒤에 라는 조건은 어불성설이다. 왜냐하면 한강하구에는 민용선박만이 출입가능하며 군용선박은 비무장지대와 똑같은 규정이 적용되기 때문이다. 따라서 안전에 대한 조사와 대책도 민간만이 세울수 있는 것이다. 군이 민간의 한강하구에 대한 안전조사와 대책수립을 돕는 것은 가능하나 결코 그 주체가 될 수는 없다. 그럼에도 불구하고 군이 평화의 배가 한강하구에 진입하는 것을 군병력까지 동원해 막은 것은 무리한 대응이란 비난을 면키 어려울 것이다. 주최측은 물리적 충돌을 피하기 위해 자제했을 뿐이었다. 당시 주최측은 ‘우리의 다짐’이란 성명서를 통해 다음과 같이 밝혔다.

준비위원회는 국방부의 이러한 안전상의 우려를 받아들여, 삼보해운 소속의 500톤(승선인원300명) 선박으로는 “어로한계선 북방 800m” 지점까지만 운항하기로 하고, 한강하구 진입은 35톤 급(승선인원24명)의 작은 선박으로 바꾸어 하기로 결정하였다. 우리는 이 ‘작은 배’로 창후리를 출발하여 ‘한강하구선’을 살짝 넘었다 돌아오는 지극히 상징적인 ‘한강하구평화의배띄우기’를 하기로 했다.
준비위원회는 정전협정 부속합의서가 요구하는 선박등록을 위해 7월 22일 유엔사령부에 ‘작은 선박’의 한강하구 운항요청서를 작성하여 통보하였다. 그리고 이 사실을 국방부에 알리고, 이 ‘작은 선박’의 한강하구 운항에 대해 신속히 검토하여 줄 것과 그 결과를 7월 25일 월요일 오전까지 통보해 줄 것을 요구했다.

7월 25일 오전 11시 준비위원회는 국방부로부터 “ ‘7.27 한강하구평화의배띄우기 행사 협조요청 및 국방부에 대한 질의서’ 관련 회신”이라는 제목의 답신을 접수하였다. 이 답신에서 국방부는, “한강하구 내에서의 선박운행은 향후 남북 당국간 및 유엔사-북한군간 합의 하에 한강하구 수저(水底)에 대한 정밀조사와 연구를 통해 안전한 수로가 확보된 이후에나 가능할 것입니다.”라고 하였다.

오늘 “2005 한강하구평화의배띄우기”에서 우리는 국방부의 동의 없는 한강하구 진입을 삼갔다. 그래서 창후리에서 ‘작은 배’를 띄워 한강하구 수역으로 진입하려던 우리의 계획은 이루어지지 않았다.
이 시점에서 우리 모두가 분명히 해야 할 점이 있다. “우리의 항해는 계속된다.”는 것이다.

국방부는 “한강하구 내에서의 선박운행은 향후 남북 당국간 및 유엔사-북한군간 합의 하에 한강하구 수저(水底)에 대한 정밀조사와 연구를 통해 안전한 수로가 확보된 이후에나 가능할 것입니다.”라고 하였다. 그러나 그로부터 두달 뒤에 서울시가 추진한 거북선통과 행사는 성사되었다. 물론 두달사이에 남북당국간의 합의도 유엔사-인민군간의 어떠한 합의도 없었다. 어쨌든 국방부는 스스로의 논리를 번복하는 조치를 취했고 ‘안전수로’ 확보가 전제 조건이 될 수 없음을 반증해 주었다. 서울시가 이 행사를 성사시키며 언론을 통해 발표한 ‘한강하구는 비무장지대이며, 유엔사의 허가권이 필요한 곳이다’라는 보도자료는 왜 평화의배띄우기를 불허하고 거북선통과를 허용했는지에 대한 의혹을 살만한 내용이 아닐 수 없다. 작년의 두가지 행사를 거치면서 더욱 심증이 굳어지는 것이 있다. ‘허가권’은 한강하구의 근본문제라는 것이다. ‘허가권’은 이름을 달리한 관할권(jurisdiction)이다. 그러나 정전협정에서 쌍방이 합의한 단어는 오직 ‘관리(Administration)’일 뿐이다. 관할이란 말은 정전협정의 한글본, 영어본 어디에도 등장하지 않는다.

다뉴브강의 사례
한강하구는 남북 민간선박이 공동으로 이용한다는 점에서 국제하천으로서의 성격을 일부 지니고 있다. 정전협정 당시 한강하구의 모델이 된 것으로 판단되는 유럽 국제하천의 유일한 관심사는 ‘항행’이었다. 1948년 소련이 주도하고 미국이 반대한 베오그라드조약은 다뉴브강의 공동관할권을 합의한 역사적인 문건으로 독일부터 흑해에 이르는 다뉴브강 연안국가들의 자유항행을 합의했다. 그러나 2006년까지 14차례의 다뉴브컨벤션이 진행되는 동안 다뉴브강은 항행문제 뿐 아니라 환경, 관광, 문화교류 등 수많은 주제를 다루게 되었고 저마다의 위원회가 생겨나고 있다. 이처럼 최근에는 국제하천의 공동이용문제는 ‘항행’에서 관개,동력,홍수방지,공업용수,폐기물처리등으로 그 관심사가 다양하고 종합적으로 변화하고 있다. 더욱이 세계적인 물의 양과 질의 저하는 인접국가간의 분쟁을 유발하는 예민한 주제이다. 한강하구는 50년 동안 보호되어 온 것이 아니라 방치되어 있었다. 공식적으로는 단 두 번의 항행이 있었을 뿐이며, 매년 홍수에 지뢰가 유실되는 경로이자, 서울과 일산 김포의 쓰레기가 일시에 쏟아져 나오는 거대한 하수구이며, 정책적으로 헌혈을 받지 않는 말라리아 발생지역이다. 한강하구를 정전협정이 정한 ‘항행’의 틀만으로 관리하기엔 너무나 많은 문제가 산적해 있는 것이다.
이런 다양한 주제들을 해결해 나가는데 있어 근본문제는 관할권(Administration)이다.
다뉴브강의 항행문제를 해결한 베오그라드조약의 핵심은 강연안국들 대표들로 구성된 ‘다뉴브강위원회의 관할권(The jurisdiction of the Danube Commission)’이다.
베오그라드조약 8조는 베오그라드회의 규정 이행의 감독, 회의의 제안을 토대로 항해의 이해관계 안에서 요구되는 중요작업의 일반계획, 다뉴브유역 국가들의 현재 계획, 특별 하천 관리권, 예산수립, 강의 조사에 대한 통제규정, 다뉴브의 수상기상서비스, 수문학회보의 발간, 다뉴브에 대한 장단기 수문학적 예보, 항해용 지도와 해도, 항해감독 관련 작업등의 공표, 예산의 승인과 징수등 위원회에 부여된 관할권의 내용을 상세히 서술하고 있다.
‘항행관할권’이란 주제 하나만으로도 위의 경우처럼 다양한 기능과 사업을 필요로 한다. 이중 특별하천관리권은 다뉴브강의 저지대에 속하는 슐리나수로(Sulina channel) 하구지역에 대해 관리 성원국간의 협정을 통해 관리권을 행사하도록 하고 있으며 그 내용을 다뉴브위원회에 보고하도록 하고 있다.
우리로 치면 한강위원회가 관할권을 행사하고 한강하구위원회가 관리권을 행사하는 식이다.
한강에 대한 주권의 표현인 관할권은 남측정부에 있고, 한강하구에는 인민군과 유엔사의 관리권만이 있는 것이다. 비무장지대남측지역이 남측의 주권이 적용되는 관할지역 이라고 가정하면, 유엔사는 비록 관리권이라해도 출입자체를 불허하는 방법을 사용하여 관할권을 실질적으로 통제할 수 있다. 그러나 한강하구에는 유엔사령관과 인민군사령관이 그 출입을 허가할 수 있는 권한이 배제되어 있기에 남북정부가 공동으로 관할권을 행사하는데 유엔사라는 장애와 조우할 일이 없다. 베오그라드조약은 관할권과 관리권의 상하관계를 명확히 규정하고 있다. 한강하구의 다양한 주제와 이해관계를 민족이 주체적으로 풀기위해 근본으로 해결해야 할 문제가 관할권인 것이다. 정전협정의 요구로 보나 국제하천의 과거 사례와 미래의 전망으로 보나 한강하구 관할권문제는 가장 우선순위의 해결과제이며, 모든 행사와 장단기 계획은 한강하구 민족관할권을 수립하기 위한 하나의 목표를 향해 배치하고 이바지할 필요가 있다.

한강하구운동의 성격
남북관계는 갈수록 국가간의 관계에서 민족내부의 관계로 발전해 나갈 것이다. 한강하구 역시 국제하천이 아닌 통일국가의 내수內水로 관리되어야 할 것이다. 현재는 한강하구에 관한 법적 규정이 통일헌법이나 평화협정이 아닌 정전협정에 의해 규정되고 있는 실정이다. 이는 국가간의 관계와 일반협정을 전제로 한 국제하천과는 다른 개념의 것임을 증명한다. 정전협정은 임시협정이며 국가간의 정식협정이 아니기 때문이다.
남북이 한강하구와 서해에 공동주권, 공동관할권을 합의하고 선포하면 유엔사가 비무장지대에서처럼 그것을 통제할 수 있는 방법은 없다. 정전협정체제의 틈새를 이용하면 부분적 통일지역, 통일특구 같은 것이 가능할 수도 있는 것이다. 이는 통일로 가는 새로운 경로가 될 수도 있을 것이다.
한강하구의 민간선박 항행을 비롯한 모든 출입행위는 유엔사에 잘못 부여되어 있던 권리들에 대한 준법행동의 성격을 가진다. 때문에 모든 행사는 압도적 다수의 대중이 참여할 수있는 법적 공간을 가지고 있다. 새로운 주제를 창조하는 운동이 아니라 이미 있는 진실을 확인하는 운동인 것이다.
그러나 올해의 평화의 배띄우기 행사나 환경단체의 탐사선띄우기나 정부의 골재채취를 위한 바지선띄우기등 모든 선박과 관련해서는 유엔사가 ‘등록절차’라는 것을 들어 허가권을 확인하려는 명확한 의도를 표출할 것으로 보인다. 유엔사가 주장하는 한강하구 출입의 허가권은 ‘선박등록절차규정을 정할 수 있는 권리’이다. 그것을 운영하는 권리까지는 언급되어 있지 않다. 그것은 일종의 신고절차일 뿐 허가절차로 볼 수도 없다. 더구나 민간은 선박이 아닌 모든 것에 대한 권리를 가질 수 있다. 예를들면 비행이나, 다리를 이용한 통행, 선박이 아닌 다른 수단의 이용, 항행이외의 행위와 사업에 대해서는 ‘선박등록절차규정’이 무용지물이므로 유엔사의 관리권이 얼마나 제한적인 것인가를 단번에 간파할 수 있다. 한강하구운동은 두가지 방향을 가질 필요가 있다. 유엔사가 주장하는 ‘허가권’의 허구를 확인하는 방향과, 지역민의 요구에 기초하여 압도적 다수의 대중이 참여하는 방향이다. 국가가 포기하고 있다시피 했던 한강하구 관할권을 민간의 지혜와 힘으로 되찾는 운동이야말로 한강하구 운동의 중심이 될 것이다.