국방조직과제와 전망-이선호 이시우 2005/02/07 214

한국 국방조직의 당면과제와 발전방향

李 善 浩
한국시사문제연구소장, 행정학박사

Ⅰ. 서론：문제의 제기

Ⅱ. 국방조직의 현황과 당면과제

1. 국방조직의 현황

2. 국방조직의 당면과제
가. 조직의 성역화 및 폐쇄성
나. 군정․군령 일원화와 문민통제 장치 미흡
다. 지상군 편중의 심화
라. 국방예산 배분의 왜곡
마. 전략과 전력의 부조화

Ⅲ. 결론 : 국방조직의 규범가치 제시

Ⅰ. 서 론：문제의 제기
뉴밀레니엄의 첫해를 맞아 정보·지식사회의 e-폭풍이 국가·사회의 모든 조직에 변화를 촉진하고 있다. 우리가 몸담고 있는 국방조직이라고 해서 예외일 수 없다.
국방조직은 저비용·고효율의 경제성을 전제한 구조조정 뿐만 아니라, 경제외적 영향요인인 전쟁억제·평화회복 수단으로서 전·평시의 위협 대응 및 실전전력 우위를 보장하는 군사력의 조성·운용합리화에 의한 국가안보역량 강화란 복합적인 변화·발전을 모색해야 하는 어려움을 안고 있다.
아무튼 국방조직의 양적 팽창에 걸맞은 질적 변화·발전의 추구가 당면과제 일 것이다. 탈냉전 시대 이후 세계각국의 군사력은 감축추세를 시현하고 있다.〈표-1〉에서 보듯이 1989년부터 1999년까지의 10년간 한반도 주변 4강 및 남·북한의 재래형 군사력 규모를 좌우하는 병력과 군사비의 증감현상을 볼때, 한반도의 증가추세가 뚜렷하다. 물론 북한은 경제파탄으로 군사비가 줄었지만 병력은 계속하여 100만명 이상을 유지하고 있다. 특히 여기에서 주목할 것은 남북한의 병력을 합할 때, 미국과 러시아 그리고 인도(117만명)보다 훨씬 많고 일본의 8배에 육박하고 있다는 사실이다. 남북한 공히 국력에 걸맞지 않은 과도출혈이며 자원 소모적 군비경쟁이 아닐 수 없다. 이에 비하여 <표-1>에서 보듯이 탈냉전시대 이후 한반도 주변4강의 경우, 미국과 러시아는 병력과 예산을 크게 줄이고 있는데 반하여 중국은 병력의 삭감과 예산증액을, 일본은 예산증액이 괄목할 만하다. 이는 한마디로 군사적 소수정예화가 가속화되고 있으나 남북한은 노동집약형의 군사력을 계속 강화하고 있음을 알 수 있다.
한국과 일본의 경우 대칭적 전력구조는 아니지만, 한국군의 병력은 3배나 많으면서 군사비는 일본의 3분의 1에도 못미치는 현상을 전제할 때, 전력구조와 무기체계의 상대적 낙후성 및 진부화를 단적으로 입증한다.

〈표-1〉 한반도 및 주변 4강 병력·군사비 증감현상(병력/군사비)
(단위：만명/억달러)

국가
년도
한국
북한
미국
러시아
중국
일본
1989
1994
1999
2001
62.9/51.1
63.3/140
67.2/128
68.3/128
83.8/44.5
112.8/23
108.2/13
108.2/13
215.8/3,041
165/2,720
137.1/2,700
136.5/2,912
522.6/2,350
171.4/790
100.4/300
100.4/290
320/58.3
293/67
248/126
247/120
24.6/240
23.7/421
23.6/411
23.6/456
병력/예산증감
+5.4/+76.9
+24.4/-31.5
-79.3/-129
-422.2/-2,060
-73/+61.7
-1/+216
(자료：IISS, The Military Balance 1989, 1994, 1999, 2001)

그런데 이와 관련하여 미국은 참여의 국가안보전략(national security strategy of engagement) 하에 안보의 제고, 경제적 번영 그리고 민주주의 증진이란 3대 국가목표가 설정되어 있고, 이를 뒷받침하기 위한 군사전략으로서 ① 국제환경 조작(shaping the international environment), ② 전영역 위기대응(responding to the full spectrum of crisis), ③ 불확실한 미래대비(preparing now for an uncertain future)란 명문화된 방위전략이 나와 있고, 이에 따라 전력 및 인력조성계획과 요망수준의 배비태세가 갖추어지도록 되어 있다.
그러나 우리의 경우, 국방백서(1999년)에 보면, 국방정책의 기본방향과 중장기 국방발전목표만 제시되어 있지 국가안보전략과 군사전략이 명시되어 있지 않음을 알 수 있다.
단지 국방 중기목표로서 ① 사기충천하고 기강이 확립된 강력한 정예군대, ② 자긍심 넘치고 사명감 투철한 전문직업군대, ③ 경영혁신과 정보화를 통해 효율적으로 운영되는 군대, ④ 국민의 신뢰와 사랑을 받는 국민의 군대란 상당히 추상적인 4가지가 제시되어 있으며, 장기목표로는 ① 선진국방능력을 구비한 소수정예군의 상비군, ② 첨단무기로 무장된 정보·과학군, ③ 합리적·효율적으로 운영되는 경제군이란 3가지의 거창한 항목과 함께 ｢작지만 강한 군대로 발전｣을 그 궁극적인 아이디어로 집약 제시하고 있음을 본다.
그런데 한국도 미국과 같이 국가안보전략과 군사전략을 정립 제시한 다음, 이에 부응하는 군사력을 조성, 유지, 운용함이 마땅할 것으로 보나, 한반도의 특수안보환경과 한미연합억제전략체제하에서 군사력 운용상의 상호의존성과 연계성 때문에 독자적인 국가안보전략과 군사전략의 형성에는 어려운 현실적 제약이 따르는 것으로 안다.
따라서 본 논문은 이와 같은 문제인식을 전제로 하되, 특히 한반도 주변 4강의 군사력이 모두 병력과 군사비는 줄어들었지만, 실전전력(fighting strength)은 오히려 증강되었다는 사실에 주목한다. 이는 무기체계 현대화와 증강에서 읽을 수 있다. 특히 미국의 경우, 이른바 군사기술혁신(Military Technology Revolution：MTR) 또는 군무혁신(Revolution in Military Affairs：RMA)을 통한 양적 감축에도 불구하고, 질적 고도화 내지 초현대화를 성취하기 위해 언제까지(when), 누구의(who), 무엇을(What), 얼마나(How much), 어떻게(How)의 5하원칙에 따라 현국방조직을 줄이거나 바꿔서 새로운 조직으로 거듭나게 한다는 구체적인 프로그램의 청사진을 제시하고서 그대로 밀고 나가고 있기 때문에 앞의 표에서 보듯이 가시적인 성과가 나타나고 있음에 유의할 필요가 있다.
이와 관련하여 BUR(Bottom up Review), QDR(Quadrennial Defense Review) 또는 DOD 연차보고(Annual Report)에 이에 대한 계획과 진도가 계량화된 통계수치로 정직하게 기술·발표되고 있음을 본다.
그러나 한국의 경우, 국방혁신이란 캐치프레이즈하에 여러가지 국방개혁 추진과제가 제시되어 있으나, 실제로 병력과 예산의 감축 및 전력증강목표가 나와있지 않으며, 추상적인 서술로 일관하고 있을 뿐이다.
그동안의 국방개혁 추진결과로 내세우고 있는 유사중복기능의 통폐합 및 조정을 전제로 한 국군수송사령부, 육군항공작전사령부 및 육군화생방방호사령부의 창설, 국방대학원과 국방참모대의 국방대학교로 통합 개편, 계룡대 근무지원단 편성 등이 실제로 어느 정도 인력과 예산을 절감하게 되는지 미지수이다. 특히 가장 큰 이슈로 내세웠던 육군 제1군 및 제3군 사령부의 통폐합에 의한 지상군 사령부 창설은 유보되고 있다.
이와 같은 미지근한 국방개혁 작업으로는 정보·지식사회에 걸맞은 저비용·고효율의 국방조직을 전제로 한 한반도의 전쟁억제와 억제실패시 평화회복을 위한 한미공조체제로서 주한미군의 수평적 카운터파터가 되고, 한반도 장차전에서 일단 유사시 주한미군 없이도 북한과 싸워서 이길 수 있는 자주국방력을 갖춘 다음, 장차 남북한 통일시의 아시아 중심국가로서 적정규모의 통일한국군 위상을 정립한 선진군대의 자리매김을 할 수 있을지는 지극히 불확실하고 불투명하다. 현실 안주에 급급하기 때문이다.
이와 관련하여 현 한국국방조직이 안고 있는 당면과제 즉, 극복해야 할 조직구조와 기능상의 난맥상을 전제로 인력과 예산은 물론 리더십과 의사결정 절차에 있어서 지상군의 배타적 우위에 의한 제도 및 관행상의 문제점을 직시하면 다음 5가지로 집약할 수 있다고 본다.
① 조직의 성역화 및 폐쇄성
② 군정·군령 일원화와 문민통제장치 미흡
③ 지상군 편중의 심화
④ 국방예산배분의 왜곡
⑤ 전략전력의 부조화
이와 같은 맥락에서 본 논문은 한국국방조직의 변화·발전 방향을 모색·추구하되, 조직구조와 기능 그리고 의사결정절차와 관련한 제반현안문제를 사실발견(fact finding)이란 차원에서 집약 제시하고 이의 포괄적 처방으로서 국방조직의 규범가치를 설정하고 새로운 국방체제의 조직발전 모형을 제시하고자 한다.
이와 관련하여 여기에서 제기하는 당면과제는 누구나 스스로 처방의 아이디어를 생각해 낼 수 있는 준거의 틀(frame of reference) 내지 공유가치로서 역할을 할 수 있을 것으로 본다.
그리고 본 논문의 논의전개 과정에서 시·공간적 편차를 최소화하고 이론정립(theory building)이나 토의(discussion)의 무한계적 확대나 비약을 제어할 수 있도록 하기 위해 다음과 같은 10가지 범주의 가정을 설정한다.
① 6.15선언 1주년을 맞게 되지만 가까운 장래에 있어서 북한의 대남 무력 침공의지와 능력은 여전할 것인바, 한국의 대내외적 위협은 상존할 것이며, 특히 대량파괴무기의 위협이 심각해질 것이다.
② 휴전협정은 계속 유효할 것이며, 한미상호방위조약에 근거한 주한미군의 한국주둔과 세력규모는 당분간 현장유지가 지속될 것이고, 북한의 위협에 대응한 한미연합 억제전략체제와 배비태세도 보완될 것이다.
③ 한국의 자주국방노력은 계속될 것이나, 동태적 경제성장과 국가지도자의 전력증강 의지여부에 따라, 재원의 뒷받침에 가변성이 예상되는바, 남북한간의 군사격차해소를 위한 기대성과가 지지부진할 수도 있을 것이다.
④ 한국의 국방조직 발전은 현행 한미연합군체제, 단·중기계획의 자주국방체제, 그리고 장기계획의 통일한국군 체제로 점진적 3단계 접근이 이뤄져야 할 것이나, 시스템적 사고에 의한 상호연계적 일관성이 결여되면, 임기응변적 현실안주의 정체성을 벗어나지 못할 수도 있을 것이다.
⑤ 한미연합군 체제하에서는 주한미군의 방위분담 요구가 증대할 것이며, 자주국방체제구현을 위해서는 남북한이 다같이 유익한 자원절약과 재정지출 압박 경감을 촉진하도록 하고, 통일한국군 건설은 주변 4강과 견제 가능한 필요하고도 충분한 자위역량을 갖추되 그 규모는 인구의 1％를 상회할 수 없을 것이다.
⑥ 한국은 북한과의 경제력, 과학기술력 그리고 종합국력의 우위를 견지하고 그 격차를 계속 확대시키게 될 것인바, 군사력의 대북한 비대칭적 축소균형을 지향하되 양보다 질, 병력보다 무기체계, 지상군보다 해·공군력 중심으로 3군균형의 국방조직으로 환골탈태하기 위한 노력이 진전될 것이다.
⑦ 한국군은 사이버전쟁에 대처하기 위한 디지털화된 작지만 강한 국방조직을 지향하여 현대전장의 역동성을 좌우하는 요소인 화력(firepower), 기동력(maneuver), 방호력(protection) 그리고 리더십(leadership)의 강화에 주력하는 시대적 요청에 부응하지 못하면 생존과 발전이 벽에 부딪히게 될 것이다.
⑧ 북한의 핵무장은 기정사실화되고 있으며, 화생무기와 탄도미사일의 개발·생산·판매 및 배비태세는 한국안보에 중대한 외부적 위협요인이 될 것인바, 한반도 장차전의 핵상황 상정도 불가피한 선택이 될 것이다.
⑨ 미국의 참여전략(engagement strategy)과 같은 맥락인 한국의 국가안보전략격의 햇볕정책을 계속 추진하려면 군사력의 대북균형 내지 우위달성에 의한 비대칭적 3군균형의 국방조직발전이 필수·불가결한 선행조건으로 부각될 것이다.
⑩ 3군균형의 국방조직발전을 위한 공유가치인 개방체제성, 군사적 적합성 그리고 관리의 효율성을 3위1체적으로 증진하기 위한 최고통수권자에 의한 위로부터의 계획된 변화의지가 정권교체에도 불구하고 좌절되지 않을 것이다.
끝으로 본 논문은 초점(focus)을 국방조직의 구조와 기능 그리고 의사결정절차상의 변화와 발전에 두되 그 소재(locus)는 통수계층과 군정·군령통할계층을 중심으로 한 위협평가, 전략형성, 소요제기, 자원배분, 전력건설, 전력유지, 전력운용 등 국방기획의 7개 순환과정을 분석평가하는데 연구범위를 한정했다.
그리고 본 논문은 공개된 자료와 필자의 경험요소를 바탕으로 한 실증적 연구와 내용분석에 있어서 비교평가의 접근방법을 주로 채용하였다.
Ⅱ. 국방조직의 현황과 당면과제
1. 국방조직의 현황

1974년부터 대북억제 및 자위전력 증강계획으로서 율곡사업이 착수되었다. 기간중 경제개발계획이 순조롭게 진척됨에 따른 고도성장의 재원으로 자주국방의 의지의 표현인 방위산업을 중화학 공업과 더불어 진흥시켜 장비의 국산화에 박차를 가해 율곡사업을 뒷받침했다. 또한 한국군은 기간중 서울올림픽 개최를 의도적으로 방해하기 위한 북한의 군사도발을 억제코자 병력을 65만5천명선으로 증원 확보하였다. 그리고 1990년 10월 1일부로 국방조직을 3군병립체제에서 3군병립·합동군체제로 체질을 개선하여 합참에 작전지휘 기능을 강화부여함으로써 군정·군령 1원화 체제하에서 자주적인 억제력을 갖추기 위한 선행단계로서 한미연합·합동작전 능력을 제고하도록 했다.
특히 1990년 10월 1일부터 시행된 국군조직법 개정에 따른 국방조직의 획기적인 개편은 한반도 주변의 안보상황과 미국의 주한미군 정책변화에 대비, 합동 및 연합작전능력을 제고시키고, 육·해·공군의 작전수행에 대한 지휘의 효율성을 높이기 위하여 군사지휘체제를 개편함으로써 자주국방 태세를 확립하는데 그 목적이 있다고 정부 당국에서 밝힌 바 있는데, 개정법안의 요지를 다음 4가지로 집약할 수 있으며, 조직구조는〈그림-1〉과 같은 변화를 맞게 되었다.
① 해군에 해병대를 두어 해군의 상륙작전에 관한 사항을 관장하도록 한다.
② 각군의 작전부대에 대한 작전지휘와 합동 및 연합작전수행을 보장하기 위하여 합동참모본부를 증편·강화한다.
③ 합동참모본부에 합동참모의장을 두고, 합동참모의장은 군령에 관하여 국방장관을 보좌하며, 그 명을 받아 전투를 주임무로 하는 각군의 작전부대와 합동작전의 수행을 위해 설치된 합동부대를 지휘감독하되, 평시 독립전투여단 이상의 부대이동 등 주요사항은 국방장관의 사전승인을 얻도록 한다.
④ 전투를 주임무로 하는 각군의 작전부대 및 작전지휘권의 범위와 합동참모의장의 지휘·감독할 합동부대의 범위는 대통령령으로 정한다.
앞에서 언급한 바와 같이, 안보환경 변화 및 주한미군 철수에 대비하여 합동·연합작전 능력의 제고와 작전지휘의 효율화를 통한 자주국방태세 확립이라는 당위적 필요에 부응하기 위해 국방조직의 일대개혁이 시행됨에 따라, 이를 뒷받침할 여러가지 정책적 및 제도적 변화를 수반하게 되었다.
조직구조와 기능 그리고 정책결정 절차를 갖게 됨으로써 창군 이래 최대의 획기적인 개혁·발전이라고 하겠으며, 주요한 조직변화는 다음 다섯 가지로 집약된다. 그러나 주한미군이 존재하는 한, 3군병립의 한미연합군체제는 그대로 유지되어야 하므로 합참의장의 전시 작전지휘권 행사는 유보되어야 하고, 현행 한미연합군사 지휘체제는 존속되어야 하는 것이다.
① 군종 중심의 체제에서 병종 중심 체제로의 변화
육·해·공 3군 병립체제를 집권적 기능참모형인 합동군체제로 바꿈으로써 평시 합참의장의 작전부대에 대한 통할관장 및 통합작전지휘가 가능해지고, 기존의 3군종체제는 약화되나 다양한 기능별 병종체제가 강화 병존한다.
② 합참의장의 기능 및 권한의 대폭적인 강화
국방장관의 군령참모이던 합참의장에게 신편되는 기능별 작전부대를 통합지휘할 지휘관으로서의 기능이 추가됨으로써, 그는 참모 겸 지휘관의 이중구조를 갖는다. 그리하여 각군본부는 군정집행 기능기구로 축소개편되고, 합참은 국방부 본부(내국)의 동격 카운터파트이지만, 국방장관의 군령보좌관임과 동시에 신편되는 10개 기능별 작전사령부의 차상급 지휘본부로서 국방장관의 군령보조기관이기도 하다.
③ 군정·군령기능의 분리 및 작전부대의 무기체제별 분화
군정·군령통할기구인 국방장관 선에서는 군정과 군령기능이 일원화되나, 군정·군령집행기구인 각군본부가 군령기능을 상실하게 되는 바, 작전사령부급 이하 부대에서는 군정·군령기능이 복선조직으로 분리된다.
즉 군정기능인 인사·군수 등은 자군의 참모총장 계통으로부터 지시를 받고, 군령기능인 정보·작전 등은 합참계통으로부터 지시를 받게 됨으로써 작전부대는 명령체계상 이원화구조를 이루게 된다.
또한 무기체계의 일원화 원칙에 따라 육군의 방공포부대 일부가 공군으로 이관되고, 해군에 예속되어 있던 해병대가 상륙작전 기능의 자율성을 제고할 수 있도록 독자적인 작전사령부로서 해·공군작전사령부와 동격으로 병립하게 된다.
④ 합참의장직이 육·해·공군에게 문호가 개방되고 합참본부의 육·해·공군의 합동참모 구성비율의 2：1：1로 안배함으로써 정책결정과 자원분배상 특정군의 편중 기능성을 배제하도록 제도화한다.
⑤ 특정군의 이익이나 불이익을 초래하는 정책결정 기능성을 배제하기 위해 합참회의를 월 1회 정례화하고 특정작전부대 유관사항 심의시는 해당작전사령관이 배석하도록 하고 있다.
이러한 기본틀아래 1998년 12월 효율적이고 경제적인 군 운영을 위하여 국방부, 합참, 각군 본부 등 상부기능의 조정 및 조직개편을 실시하였다.
국방부 조직은 국방정책의 핵심 및 필수기능을 강화하는 방향으로 개편하였고, 특히 방위력 개선사업을 효율적으로 추진할 수 있도록 기존의 방위사업실, 정보체계국 및 합참의 시험평가 기구를 통합한 획득실을 신설하였다. 조달, 품질보증 등과 관련된 국방부 직할부대 및 기관들의 기능을 통합함으로써 조직을 간소화하였다.
합참은 신속한 작전지휘를 보장하기 위해 통신전자참모부와 작전참모본부의 C4I부를 통합하여 지휘통신참모부로 개편하였으며, 정보참모본부에 정보융합실을 신설하였다. 또한 인사군수참모부를 인사군수참모본부로 승격시키는 등 합참이 명실상부한 군령의 최고기구로서 통수권자의 전쟁지도를 보좌하고 작전을 기획 및 지원할 수 있도록 기능을 강화하였다.
각군 본부는 분산된 C4I기능을 지휘통신참모부로 통합하였고, 전투발전과 화생방 기능 및 조직을 보강하였으며, 방위력 개선집행 기능을 전담하는 부서를 편성하였다.
육군의 지휘 및 부대구조의 조정은 보다 더 개혁적으로 이루어졌다. 지금까지 작전을 지원하는 기능만을 수행하던 육군항공부대가 스스로 작전을 수행하는 기능구조인 항공작전사령부로 개편되었다. 특히 항공작전사령부 예하에는 공중 강습여단을 편성하여, 공격 헬기부대의 지원하에 입체고속기동전을 수행할 수 있도록 하였다. 또한 북한군이 대규모 화생방 무기로 공격해 올 경우에 신속히 대비할 수 있도록 육군 예하에 화생방 방호사령부를 창설하였다. 그리고 전시에 꼭 필요한 육상, 해상 및 공중으로의 전략적 수송지원을 기획, 조정, 통제하는 기능을 강화하기 위하여 육군수송사령부를 모체로 국군수송사령부를 창설하였다. 계룡대의 동일지역내에 육·해·공군본부가 위치하고 있는 현실을 감안하여 각군 본부별
〈그림-1〉 한국군의 군사지휘 구조

국가안보회의

대 통 령

국무회의

군령권
군령권

미국방성

군정기능

국방장관

군령기능

군사위원회

국방부본부

합참본부

국 방 차 관

합참의장

한미연합사

사 령 관

육 군 본 부

한미연합구성군

육군참모총장

사 령 관

해 군 본 부

해군참모총장

직할부대및

작전사령부(10)

제 1 군 사 령 부

공 군 본 부

및 기관

사 령 관

제 2 군 사 령 부
공군참모총장

제 3 군 사 령 부

국 군 정 보 사 령 부

수 도 방 위 사 령부

직할부대및

국 군 통 신 사 령 부

육 군 특 수 전 사 령 부

기 관

국 군 심 리 전 단

육 군 항 공 작 전 사 령 부

기 타 합 동 부 대

해 군 작 전 사 령 부

해 병 대 사 령 부

공 군 작 전 사 령 부

공 군 방 공 포 사 령 부

(범례)